Tijekom proteklog desetljeća u javnom sektoru Ruska Federacija provedene su prilično velike strukturne reforme.

Općenito, postignuta je situacija financijske i makroekonomske stabilnosti. Zakonik o proračunu definira temelje proračunskog sustava i proračunskog procesa. Elementi srednjoročnog financijskog planiranja s raspodjelom sredstava “od vrha do dna” u okviru strogih proračunskih ograničenja koriste se prilično učinkovito. Završen prijelaz na uslugu izvršenja riznice savezni proračun... Sustav financijske potpore za konstitutivne entitete Federacije je racionaliziran iu okviru provedbe Programa razvoja proračunski federalizam u Ruskoj Federaciji za razdoblje do 2005. godine postavljeni su temelji temeljno novog sustava međuproračunskim odnosima... Njegov glavni cilj je osigurati jasno razgraničenje rashodnih i prihodnih ovlasti državnih tijela na različitim razinama, kao i smanjiti obveze utvrđene saveznim zakonima za proračune svih razina koji nisu osigurani odgovarajućim financijska sredstva za njihovo izvršenje tzv. "neosigurani mandati".

Također treba napomenuti da je Stabilizacijski fond Ruske Federacije, stvoren 2004., osigurao stabilnost i sigurnost saveznog proračuna protiv negativnih utjecaja inozemnih ekonomskih uvjeta.

Istodobno, trenutačno ne postoje mehanizmi za osiguranje učinkovitosti proračunskih rashoda. To znači da postojeća organizacija proračunskog procesa značajno ograničava mogućnosti i poticaje za poboljšanje učinkovitosti upravljanja javnim financijama. Potrebno je usmjeriti aktivnosti administratora i primatelja proračunska sredstva(inače se zovu "upravljači proračunskim sredstvima") korištenjem dodijeljenih proračunskih sredstava za postizanje konačnih društveno značajnih rezultata.

Nedostatak poticaja za poboljšanje učinkovitosti upravljanja javnim financijama očituje se u:

izradu srednjoročnog financijskog plana za svaki proračunski ciklus posebno, godišnjeg planskog razdoblja proračunskih rashoda, neizvjesnost obujma i strukture odobrenih sredstava dodijeljenih upraviteljima proračunskih sredstava;

osiguravanje proračunskih sredstava temeljem prilagodbe (indeksacije) izdvajanja iz prethodnih godina u kontekstu niske formalizacije mehanizama za preraspodjelu proračunskih sredstava i nepostojanja jasnih kriterija i postupaka za odabir financiranih područja i aktivnosti u skladu s s prioritetima javna politika;

nedostatak jasnih formulacija ciljeva i krajnjih rezultata korištenja proračunskih sredstava, kao i kriterija za ocjenu aktivnosti upravitelja proračunskim sredstvima;

formalna priroda primijenjenih metoda planiranja ciljanih programa (uključujući razvoj i provedbu saveznih ciljnih programa);

ograničene ovlasti i, posljedično, odgovornost upravitelja proračunskih sredstava u sastavljanju i izvršenju proračuna;

prevladavanje vanjske kontrole usklađenosti novčanih izdataka s planiranim pokazateljima u nedostatku postupaka i metodologije za unutarnju i vanjsku kontrolu (praćenje) ispravnosti planiranja i rezultata korištenja proračunskih sredstava;

nedostatak jasne dodjele prihoda proračunskog sustava administratorima dotičnih plaćanja;

nepostojanje sustava procjene financijskog rezultata rada državnih tijela na različitim razinama i dodjele pojedinim državnim tijelima i tijelima lokalne samouprave imovina i obveze Ruske Federacije, sastavnice Ruske Federacije ili općinske formacije;

glomaznost postupka razmatranja nacrta proračuna od strane zakonodavnih (predstavničkih) tijela, usmjerenog na tehničke detalje nauštrb procjene prioriteta proračunske politike i njihove provedbe;

nejasno razgraničenje ovlasti u proračunskom procesu između zakonodavne (zastupničke) i izvršna tijela vlasti.

Riža. 2.2. Glavni pravci reforme proračuna

proces uključen sadašnjoj fazi.

Stoga bi cilj reforme proračunskog procesa u sadašnjoj fazi trebao biti stvaranje uvjeta i preduvjeta za maksimalno učinkovito upravljanje državne (općinske) financije u skladu s prioritetima državne politike.

Bit ove reforme, t.j. njegov je sadržaj miješanje naglaska proračunskog procesa od “upravljanja proračunskim sredstvima (troškovima)” na “upravljanje rezultatima” povećanjem odgovornosti i povećanjem autonomije sudionika u proračunskom procesu i upravitelja proračunskih sredstava u okviru jasnog srednjeg terminski ciljevi.

U skladu s ciljem proračunske reforme, mogu se predstaviti glavni pravci reforme proračunskog procesa u Ruskoj Federaciji na sljedeći način(slika 2.2).

V prva staza potrebno je postići maksimalnu usklađenost proračunske klasifikacije Ruske Federacije sa zahtjevima međunarodnih standarda. To pretpostavlja uvođenje kontnog plana integriranog s proračunskom klasifikacijom. proračunsko računovodstvo temeljenom na obračunskoj osnovi, čime će se osigurati potpuno obračunavanje troškova po funkcijama izvršne vlasti u okviru tekuće upravne reforme.

Drugim riječima, uvođenje nove proračunske klasifikacije trebalo bi imati za cilj:

preusmjeravanje proračuna na postizanje konačnih rezultata, uključujući povećanje neovisnosti i odgovornosti sudionika u proračunskom procesu i upravitelja proračunskih sredstava;

usklađivanje strukture funkcionalne klasifikacije troškova s ​​glavnim funkcijama tijela javne vlasti (lokalne samouprave);

usklađivanje proračunske klasifikacije sa Međunarodni standardi financijska izvješća i statistike javne financije.

Preporučljivo je napustiti praksu odobravanja proračunske klasifikacije posebnim saveznim zakonom. Poželjniji pristup koristi većina zemalja međunarodne zajednice, u kojima su zakonom utvrđeni samo osnovni kodovi ekonomske klasifikacije i funkcionalni (odjeljak, pododjeljak) proračunske klasifikacije, obvezni za sve razine proračunskog sustava. Daljnji ustroj klasifikacije utvrđuju tijela odgovarajuće razine prilikom donošenja zakona (odluke) o proračunu. Ovakav pristup osigurava veću neovisnost i odgovornost izvršne vlasti u pripremi nacrta proračuna u okviru jedinstvenih načela klasifikacije proračuna utvrđenih zakonom.

Na primjer, nacrt funkcionalne klasifikacije proračunskih rashoda Ruske Federacije (prema Konceptu) može se prikazati u obliku 11 odjeljaka u usporedbi s 27 odjeljaka postojeće funkcionalne klasifikacije (Dodatak 1).

Bitna značajka predložene strukture je prisutnost dijela koji kombinira troškove provedbe funkcija nacionalnog karaktera. Struktura pododjeljaka funkcionalne klasifikacije rashoda temelji se na načelu raspodjele podfunkcija, daljnje detaljiranje rashoda provodi se na razini ciljnih stavki i vrsta rashoda funkcionalne klasifikacije u procesu formiranja pripadajućih proračuna proračunskog sustava.

Nacrt klasifikacije sektorskih operacija pod kontrolom vlade(aplikacija) predviđa grupiranje operacija prema njihovim ekonomski sadržaj s mogućnošću njegove primjene za računovodstvo transakcija i na gotovinskoj i na obračunskoj osnovi.

Za razliku od metode gotovinskog računovodstva, koja omogućuje samo praćenje novčanih tokova i ne daje potpunu sliku imovine i obveza proračuna proračunskog sustava, obračunska metoda omogućit će ocjenu rezultata izvršenja programa, kao i usporedbu trošak usluga koje pruža država i troškovi moguće kupnje tih usluga za tržište.

Ono što je najvažnije, obračunsko računovodstvo će značajno povećati transparentnost operacija opće države i pružiti informacije o financijskim implikacijama fiskalnih odluka. U središtu obračunskog računovodstvenog sustava bit će upravitelj proračuna, koji mora uzeti u obzir ne samo proračunske rashode, već i primitke u odgovarajući proračun. Izvješća sastavljena na obračunskoj osnovi uključuju bilancu imovine i obveza, izvještaj o financijskom rezultatu i izvještaj o novčanim tokovima. Za procjenu utjecaja odluka donesenih u fiskalnoj sferi na stanje imovine i obveza, kao i za ocjenu i izradu izvješća o izvršenju proračuna, kontni plan proračunskog računovodstva bit će integriran s proračunskom klasifikacijom.

U okviru klasifikacije poslovanja sektora opće države predlaže se podjela svih poslova na tekuće (prihodi i rashodi), investicijske (transakcije s nefinancijskom imovinom) i financijske (transakcije s financijskom imovinom i obvezama). Uključivanje informacija o tim transakcijama u jedinstveni kontni plan za proračunsko računovodstvo omogućit će procjenu utjecaja aktivnosti sektora opće države na druge sektore gospodarstva.

Uz reformu funkcionalne i ekonomske klasifikacije rashoda, bit će potrebno razjasniti resornu klasifikaciju, uzimajući u obzir promjene u strukturi saveznih tijela izvršne vlasti.

Dakle, glavni upravitelji sredstava saveznog proračuna bit će sva federalna izvršna tijela (savezna ministarstva, agencije i službe), zakonodavna i sudska tijela Ruske Federacije, Ured glavnog tužitelja Ruske Federacije, Računska komora Ruske Federacije, i Središnje izborno povjerenstvo Ruske Federacije.

Drugo i treći smjer proračunske reforme trebale bi osigurati povećanje pouzdanosti srednjoročnog predviđanja količine sredstava na raspolaganju upraviteljima proračunskih sredstava u okviru usvojenih proračunskih ograničenja i prioriteta državne politike.

Kako proračunska praksa pokazuje, obujam i struktura značajnog dijela rashodovnih obveza unaprijed su određeni prethodno donesenim zakonodavnim i drugim normativnim pravnim aktima, zaključenim ugovorima i sporazumima, tekućim proračunskim programima itd. Sredstva za ispunjenje ovih obveza u pravilu su podložna obveznom uključivanju u godišnji proračun primjenom prilično jednostavnih pravila za određivanje ili prilagođavanje njihova obujma (indeksacija, izravni obračun, već utvrđeni parametri planiranja). Za njihovu bitnu promjenu u ovom ili onom smjeru ili ukidanje potrebno je izvršiti odgovarajuće izmjene prethodno usvojene norme pravni akti.

Istodobno, postoje i druge rashodne obveze te vrste (novi programi, odluke o povećanju plaća u proračunskoj sferi, beneficije, itd.), čije uključivanje u proračun u ovom ili onom opsegu ovisi o odlukama donesenim izravno u tijek proračuna za sljedeće fiskalna godina... Ove obveze i odobrena sredstva za njihovu provedbu zahtijevaju detaljnije obrazloženje u okviru proračunskog procesa, uključujući uzimanje u obzir postojećih proračunskih ograničenja u okviru srednjoročnog financijskog plana.

Slijedom logike, pri formiranju proračuna, rashodne obveze se mogu podijeliti na postojeće i prihvaćene (slika 2.3).

Prvo, to će značajno pojednostaviti i ubrzati proceduru sastavljanja i revizije proračuna u smislu ispunjavanja postojećih obveza, fokusirajući

proces pripreme i revizije proračuna uglavnom se temelji na obvezama koje odražavaju ciljeve i prioritete državne politike.

Drugo, omogućit će održavanje strožih proračunskih ograničenja, budući da je raspodjela sredstava za preuzimanje novih obveza moguća tek nakon raspodjele proračunskih izdvajanja za provedbu postojećih obveza ili njihovo prijevremeno smanjenje (otkazivanje).

I što je najvažnije, to će omogućiti uvođenje elemenata konkurencije u proračunski proces prilikom raspodjele proračunskih sredstava između upravitelja proračunskih sredstava kako bi se oni usmjerili na provedbu najučinkovitijih proračunskih programa.

Riža. 2.3. Shema podjele obveza proračunskih rashoda

na tekućim i prihvaćenim.

Pod, ispod proračun tekućih obveza označava iznos odobrenih sredstava potrebnih za ispunjavanje u razdoblju planiranja rashodnih obveza Ruske Federacije (sastavnog entiteta Ruske Federacije, općinske formacije), utvrđenih važećim regulatornim pravnim aktima.

DO proračunske obveze odnosi se na iznos odobrenih sredstava potrebnih za ispunjenje rashodnih obveza Ruske Federacije (sastavnog entiteta Ruske Federacije, općinske formacije) u planiranom razdoblju, utvrđenih regulatornim pravnim aktima koji stupaju na snagu, ugovorima i sporazumima koji su uvedeni ili planirani (predloženo) uvesti u planskom razdoblju.

Glavno načelo planiranja proračuna treba biti zajamčeno osiguranje u potpunosti postojećih obveza u skladu s ciljevima i očekivanim rezultatima vladine politike. Dodjela odobrenih sredstava za nove obveze može se i treba provoditi samo u slučaju i unutar granica viška predviđenih proračunskih sredstava nad procijenjenim obujmom postojećih obveza.

Treba napomenuti da je kratkoročno odvajanje proračuna postojećih i preuzetih obveza teško provesti, budući da ne postoji transparentna metodologija za utvrđivanje i usklađivanje (preračunavanje) obujma postojećih obveza, unatoč činjenici da čak i prema prema općim procjenama značajno premašuje predviđena sredstva proračuna svih razina, što zahtijeva optimizaciju godišnjih mjera i restrukturiranje financiranih troškova. Istodobno, na analitičkoj razini takva je podjela već djelomično provedena i zahtijeva samo jasnije promišljanje u obrazloženjima srednjoročnog financijskog plana i proračuna.

Četvrti (glavni) smjer proračunska reforma podrazumijeva formiranje i uključivanje u proračunski proces postupka procjene učinkovitosti proračunskih rashoda, fazni prijelaz s planiranja proračuna i troškova financiranja na planiranje proračuna usmjereno na postizanje konačnih društveno značajnih i mjerljivih rezultata.

Prijelazom uglavnom na programsko ciljane metode planiranja proračuna osigurat će se izravan odnos između raspodjele proračunskih sredstava i stvarnih ili planiranih rezultata njihovog korištenja u skladu s utvrđenim prioritetima državne politike.

Riža. 2.4. Glavni pravci poboljšanja kvalitete

planiranje proračuna.

Za razliku od trenutno prevladavajućeg planiranja proračuna (temeljenog na indeksaciji postojećih troškova po frakcijskim pozicijama proračunske klasifikacije), ciljano planiranje proračuna polazi od potrebe usmjeravanja proračunskih sredstava za postizanje društveno značajnih i, u pravilu, kvantitativno mjerljivih rezultata. rezultate rada upravitelja proračunskih sredstava. Istodobno, prijelaz na programsko ciljano planiranje proračuna trebao bi se provesti uz istovremeno praćenje i kontrolu ostvarenja ciljeva i rezultata, osiguravajući kvalitetu unutarresornog planiranja proračuna i postupaka financijskog upravljanja.

Mogući načini poboljšanja kvalitete i proširenja opsega primjene programsko-ciljanih metoda proračunskog planiranja prikazani su na Sl. 2.4.

Peti smjer proračunska reforma podrazumijeva poboljšanje postupaka za izradu i reviziju proračuna u skladu sa zahtjevima i uvjetima srednjoročnog planiranja proračuna, na temelju rezultata.

Međunarodno iskustvo razvijenih zemalja pokazuje da je za tranziciju u novi sustav proračuna, uz osiguranje održive ravnoteže proračuna, potrebne su duboke transformacije cjelokupnog sustava javne uprave. Njegova ubrzana provedba može dovesti do slabljenja financijske discipline, smanjenja odgovornosti i transparentnosti u korištenju proračunskih sredstava te povećanja troškovi upravljanja, neopravdano kompliciranje proračunske administracije.

Osim toga, metode i postupci predviđeni ovim sustavom zahtijevaju praktično testiranje i razvoj.

Stoga se, slijedeći načelo postupnosti, u formiranju projekata federalnog proračuna u narednim godinama predlaže provođenje eksperimenta na provedbi metoda proračunskog planiranja usmjerenog na rezultate, što ne zahtijeva izmjene postojećeg proračunskog zakonodavstva. U okviru ovog eksperimenta planira se godišnje izdvajanje sredstava u sklopu rashoda saveznog proračuna koji će se na konkurentnoj osnovi raspodijeliti između saveznih izvršnih vlasti i programa koje provode na temelju rezultata formalizirane procjene podnesenih zahtjeva. , uključujući izvješća o rezultatima i glavnim područjima djelovanja, kao i druge materijale koji omogućuju ocjenu učinkovitosti proračunskih rashoda i kvalitete upravljanja proračunskim sredstvima. U početku, iznos odobrenih sredstava raspoređenih u okviru eksperimenta može biti do 300 milijuna rubalja; kasnije, kako se iskustvo nakuplja u primjeni novih metoda planiranja proračuna i razvoju sustava za praćenje učinkovitosti proračunskih rashoda i kvaliteta upravljanja proračunskim sredstvima, njegov udio u ukupnom volumenu federalnog proračuna može se povećati.

Gore navedena načela i pravci reforme proračunskog procesa odnose se na proračune svih razina proračunskog sustava Ruske Federacije.

U skladu s tim, na saveznoj razini planira se provesti reformu u okviru akcijskog plana Vlade Ruske Federacije, čiji je glavni stav izrada nacrta saveznog zakona o izmjenama i dopunama proračuna. Kodeks Ruske Federacije o uređenju proračunskog procesa. Pretpostavlja se da će novi sustav organizacije proračunskog procesa u Ruskoj Federaciji početi s radom 2007. godine.

Tijekom tog razdoblja, državne vlasti konstitutivnih entiteta Ruske Federacije i lokalne samouprave morat će razviti i odobriti vlastite planove. Kako bi se podržala i širila reforma proračunskog procesa te uzimajući u obzir iskustvo funkcioniranja od 2002. godine Fonda za reformu regionalnih financija, stvorenog u okviru federalnog proračuna, predlaže se proširenje korištenja mehanizama potpore za regionalne i općinske programi proračunskih reformi odabrani na natječajnoj osnovi u okviru Reformskog fonda koji se stvara od 2005. regionalne i općinske financije.

Nesterenko Tatyana Gennadievna, zamjenica ministra financija Ruske Federacije, kandidatkinja ekonomskih znanosti.

Stanje javnih financija neraskidivo je povezano s ekonomsko stanje države u cjelini, budući da je sektor javne uprave, kroz koji se vrši preraspodjela javnih financija, sastavni dio ekonomski sustav bilo koja zemlja.

Stoga, kako bi se analizirali glavni smjerovi proračunske reforme provedene u Ruskoj Federaciji u posljednjih nekoliko godina, potrebno je razmotriti izvore proračunske krize, koja je potaknula zakonodavca i Vladu Ruske Federacije da pogledaju za nova rješenja u upravljanju javnim financijama.

Od ranih 1970-ih. gospodarski rast u SSSR-u postajao je sve nenormalniji. Udio sirovina u izvozu je rastao, dok je udio prerađivačkih proizvoda padao. Neučinkovitost socijalističkog ekonomskog sustava utemeljenog na dominaciji državna imovina a hijerarhija upravljanja, koja je izravnim upravnim aktima osiguravala koordinaciju gospodarskih aktivnosti, postala je očit čimbenik.

Treba, međutim, napomenuti da su 1970-ih, prema statistikama, cijene nafte u svijetu bile zapanjujuće visoke. Ako cijenu nafte prevedemo u usporedive pokazatelje, ispada da je tada bila i viša nego sada. Odnosno, uvjeti za razvoj zemlje bili su vrlo povoljni. Naša ekonomska i politička elita vjerovala je da će takav "naftni" prosperitet biti beskrajan.

Povijesni aspekti u ovom slučaju važni su nam ne toliko da bismo razumjeli zašto smo mi (ili naši prethodnici) poduzeli određene korake, nego da s današnjih pozicija shvatimo što ne bismo trebali činiti u budućnosti, a pogotovo sada, kada se raspravlja o pitanje akumulacije i očuvanja sredstava od prihoda od nafte i plina.

Osamdesetih godina prošlog stoljeća. cijene nafte pale su šest puta. Posljednji izvor gospodarstva Sovjetski Savez, presušili. Pri čemu Poljoprivreda bio u žalosnom stanju, uvoz se morao plaćati u stranoj valuti, a naš izvoz nije bio tražen.

Kriza se izrazila u nastanku oštro negativne bilance trgovinska bilanca, deficit tekućeg računa i proračunski deficit.

U proljeće 1991. posljednji šef Kabineta ministara SSSR-a Valentin Pavlov rekao je: istočne Europe- Čehoslovačka, Mađarska, Jugoslavija. Ako se 1981. isplatiti vanjski dug i kamate na to smo usmjerili 3800 milijuna u slobodno konvertibilnoj valuti, zatim u ove godine potrebno je isplatiti već 12 milijardi"<1>.

Proračunski deficit pogoršala je kriza neplaćanja. Počeli su razni prijeboji, plaćanje poreza u robnom obliku i trampa. U pozadini robnog deficita, problemi s isplatom plaća, mirovina i dr. socijalna davanja... Nezadovoljstvo stanovništva je raslo. Počeli su masovni prosvjedi u zemlji (počevši od nezadovoljstva u redovima na šalteru sa robom i završivši blokiranjem željezničkih pruga).

Na svojim posljednjim sjednicama Vrhovni sovjet SSSR-a 1991. godine odlučio je nekoliko puta povećati sva socijalna davanja. Povećana minimalna veličina plaće, povećane stipendije, mirovine, isplate černobilskim žrtvama itd., odnosno u pozadini stagnirajuće ekonomije, u pozadini golemog proračunskog deficita, donose se populističke odluke kako bi se to pogoršalo. Novi parlament - Državna duma, 1993. godine donio je zakone o veteranima i invalidima, bez presedana u ljestvici budućih isplata.

Uspostavljaju se novi oblici davanja socijalnih naknada, tzv. davanja u naravi - samo da se nekome osigura besplatan prijevoz, režije i telefonske veze.

Očito, naručiti besplatno pružanje usluge moguće je samo uz strogu administrativni sustav temeljenom na državnoj imovini, a privatni poduzetnik neovisan o državi tražit će naknadu za ispunjenje državne obveze.

Načelo jednake zaštite privatnog, državnog i općinskog oblika vlasništva, proklamirano Ustavom Ruske Federacije, postupno dovodi do shvaćanja da jedan vlasnik ne može preuzeti na sebe obvezu, a drugi vlasnik besplatno snosi teret njegovog ispunjavanja.

Dakle, formiranje zakonodavstva u društvenoj sferi i osnovne ekonomskim temeljima novi Ruska država krenuli u različitim smjerovima.

Napetost se također javlja u odnosu centar-regije. Centar odlučuje o uvođenju beneficija, a konstitutivni subjekti Ruske Federacije bili su dužni platiti ih. Odnosno, ne samo društveni i ekonomski, nego i federalni odnosi su iskrivljeni.

1990. osnovan bankarski sustav... Istodobno, nisu utvrđeni zahtjevi za kapitalom banaka, a ne postoji ni bankarski nadzor. Za tri godine broj banaka u Rusiji dosegao je značajnu brojku - 1400.

Nešto kasnije dolazi do velikih promjena u funkcijama. središnja banka RF. Prestao je služiti državna plaćanja; zahtjev za obvezno vođenje proračunskih računa i proračunske institucije samo središnja banka RF je otkazan. Postoji potpuno razumljiv proces prijenosa proračunskih računa u poslovne banke.

To je dovelo do činjenice da je proračunski novac jednostavno nestao, uključujući isplatu plaća, mirovina, naknada, plaćanje državne obrambene narudžbe, komunalne usluge itd. Problem neplaćanja se pogoršao. Pogoršalo ga je ne samo, pa čak i ne toliko činjenica da su proračunska sredstva prebačena nepouzdanim kreditnim organizacijama, nego u većoj mjeri činjenica da je u to vrijeme bio narušen jedan od temeljnih znakova pravilnog upravljanja javnim financijama - načelo jedinstva blagajne, odnosno jedinstva računa.

Ovo načelo znači da se u postupku izvršenja proračuna sva primanja i podizanja sredstava provode s jednog računa, otvorenog tijelu koje djeluje kao "blagajnik" u ime vlasnika (subjekta javnog prava). Na ovaj račun se primaju sredstva od plaćanja poreza, pristojbi i drugih primitaka, s tog računa se vrše isplate u postupku ispunjenja rashodnih obveza javnopravne osobe. Pod uvjetima jedinstvenog računa sudionici proračunskog procesa trebali bi imati samo pravo preuzimanja obveza u ime vlasnika i pravo plaćanja tih obveza, a sama sredstva se objedinjuju i upravljaju na način da postoji uvijek ih dovoljno u trenutku zahtjeva za plaćanje obveze.

U vrijeme kada su računi proračunskih institucija bili raspršeni po poslovnim bankama, one nisu vodile računa o pravima na prihvaćanje i plaćanje obveze, već izravno na sredstva koja su s računa Ministarstva financija Rusije prebačena u banku. račune ovih institucija. To su bile tisuće bankovnih računa i milijarde rubalja. Na nekim računima sredstva su bila nepotražena, negdje nisu bila dovoljna za plaćanje tekućih potreba. Preraspodjela sredstava u situaciji odvojenih bankovnih računa i nepostojanja sustava upravljanja resursima unutar jednog računa bila je nemoguća.

Kao rezultat toga, Ruska Federacija je, nakon što je raspodijelila sva sredstva na računima u poslovnim bankama, posudila ta sredstva od njih kako bi popunila likvidnost svog računa.

Dakle, problem nepostojanja sustava upravljanja resursima, odnosno upravljanja likvidnošću proračuna, uz sve druge probleme (neplaćanja i neizvršavanje velikog obima obveza), pogoršao je situaciju s izvršenjem proračuna i doveo do povećanja u volumenu od javni dug i troškove njegovog održavanja.

U nekim istočnoeuropskim zemljama ekonomske reforme išle su puno brže, ali su se brže odvijale tamo gdje su postojale institucije potrebne za funkcioniranje tržišta: odgovarajući pravosudni sustav, građansko pravo, bankarski sustav itd. U Rusiji su sve institucije formirane paralelno s reformom.

Konačno, 1998. godine usvojen je Zakon o proračunu Ruske Federacije (u daljnjem tekstu – Zakon o proračunu). Tada je to bio značajan iskorak u uređenju proračunskih pravnih odnosa. Uz jasno razgraničenje prava, dužnosti i odgovornosti sudionika u proračunskom procesu, opis procesa sastavljanja, odobravanja i izvršenja proračuna, Zakonom o proračunu konsolidirano je načelo izvršenja proračuna riznice u skladu sa zahtjevima Zakona o proračunu. jedinstvo blagajne. Za federalni proračun, "blagajnik" koji vrši i evidentira sva plaćanja u postupku izvršenja proračuna je Federalna riznica.

Provedba odredbi Zakonika o proračunu u praksi imala je svoje organizacijske i metodološke poteškoće.

Prije svega, Vlada Ruske Federacije i Ministarstvo financija Rusije bili su suočeni sa zadatkom stvaranja i provedbe koncepta jedinstvenog računa riznice (u daljnjem tekstu - TSA). Koncept CEN-a odobrila je Vlada Ruske Federacije 2000. godine.<1>.

U sklopu ovog posla bilo je potrebno zatvoriti odvojene bankovne račune svih sudionika u proračunskom procesu i sve tokove proračunskih sredstava (priljev i odljev) prebaciti na jedinstveni račun Federalne riznice.

Zauzvrat, sve savezne proračunske institucije trebale su otvoriti vlastite osobni računi samo u Federalnom trezoru. Ovi računi uzimaju u obzir prava proračunske institucije na preuzimanje obveza, čije plaćanje mora biti izvršeno na teret federalnog proračuna. Institucija, u granicama prava koja su joj dana, prihvaća obveze (sklapa ugovore i ugovore), a nakon obavljenog posla, druga ugovorna strana podnosi nalog za plaćanje Federalnom trezoru, koji nakon provjere da savezni proračun ima obvezu plaćanja, vrši operaciju otpisa sredstava s jedinstvenog računa riznice na bankovni račun druge ugovorne strane prema ugovoru.

Taj je proces također bio kompliciran i dvosmislen u odnosu na operacije koje je provodilo Ministarstvo obrane Ruske Federacije, kao i prihode kojima upravljaju carinska tijela. Nažalost, još uvijek postoji niz neriješenih pitanja, ali je došlo do temeljne implementacije TSA-a, koji je omogućio ubrzanje pristupa resursima potrebnim za plaćanje, smanjenje vremena potrebnog za dobivanje izvješća o svim operacijama u proces izvršenja proračuna.

Osim toga, uvođenje TSA-a omogućilo je osiguravanje usklađenosti s normama za raspodjelu prihoda između razina proračunskog sustava. Situacija kada je do 1998. - 1999. god. formiran je dug konstitutivnih entiteta Ruske Federacije saveznom proračunu u iznosu od 18 milijardi rubalja. zbog korištenja kreditnih mehanizama ispunjenje obveza prema državi sada je nemoguće.

Robni oblik plaćanja i bezgotovinsko plaćanje u rusko gospodarstvo u 1998-1999 dosegla 67%. Ovakvi oblici nagodbe dominirali su ne samo između poslovnih subjekata, već i između tih subjekata te regionalnih i lokalnih proračuna u postupku izvršenja. porezne obveze Pred njima. Što porezni obveznici nisu platili: ugljen, struju, poljoprivredne proizvode itd.

Osim "čudnih" cijena ovih proizvoda u nastajanju, pojavila se situacija kada je porezni obveznik gotovo uvijek imao preplatu poreza u regionalni proračun (iako u naravi) i nisku uplatu u savezni proračun (bilo je nemoguće platiti porez u vrsta na saveznoj razini). To se dogodilo zbog činjenice da su regionalne vlasti imale priliku "motivirati" porezne obveznike na plaćanje poreza koji je išao u regionalni proračun.

Uvođenjem ZTP-a porezni obveznici su uklonjeni iz proračunskih pravnih odnosa. Posao poreznog obveznika je da plati, a posao organa Federalnog trezora je da izračuna koliko je platio, uključujući i robe; uzeti u obzir te podatke pri određivanju ukupnog obujma određenog dohotka primljenog na određenom području; odrediti kako bi se taj prihod trebao rasporediti između saveznog i regionalnog proračuna; i smanjiti ono što treba konstituentu Ruske Federacije za iznos koji je ekvivalentan isporuci robe od poreznog obveznika u korist sastavnice Ruske Federacije, i sav "pravi novac" (tako su se zvali vrijeme) pripisuje se jedinstvenom računu saveznog proračuna.

Nakon uvođenja ovog mehanizma, konstitutivnim entitetima Ruske Federacije postalo je neisplativo stimulirati robni oblik plaćanja poreza, jer bez "pravog novca" nije bilo moguće barem isplatiti proračunske plaće. Još jedna prednost trezorskog sustava izvršenja proračuna utvrđenog Zakonikom o proračunu bilo je uvođenje stroge kontrole poštivanja odredbi saveznog zakona o saveznom proračunu od strane tijela Federalnog trezora u fazi koja prethodi isplati (prethodna kontrola). Što se jasnije provodio zakon o proračunu, to se može činiti čudnijim, to su bile jasnije očite greške u zakonodavnom uređenju proračunskih pravnih odnosa.

Prije provedbe izvršenja proračuna riznice nije bilo moguće utvrditi što je uzrokovalo određene probleme – pogrešne proračune u proračunska politika ili jednostavno nezakonite radnje primatelji proračuna. I tek kada je Federalna riznica u fazi preliminarne kontrole počela pratiti i odobravati sva plaćanja, a pritom spriječiti nenamjenu trošenja proračunskih sredstava, nedostaci u samom proračunu postali su očiti.

Rasprave o potrebi proračunske reforme, uključujući prelazak na srednjoročni proračun, stvaranje drugih organizacijskih i pravnih oblika institucija koje pružaju javne usluge, o promjeni proračunske klasifikacije i drugim područjima proračunske reforme formalizirana Uredbom Vlade Ruske Federacije od 22. svibnja 2004. N 249.

U praksi se potvrdila davno poznata činjenica: svaka se norma može poboljšati ako postoji alat pomoću kojeg bi se mogla provesti.

Do sada su financijske vlasti učinile mnogo. Na prvo mjesto u onim odlukama koje su donesene u okviru izmjena i dopuna proračunskog zakonodavstva možemo staviti instituciju rashodnih obveza uvedenu 2004. godine.

Zamijeniti duge i neuspješne pokušaje stvaranja (na nacionalnoj razini) sustava minimuma državni standardi, s namjerom da se na njihovoj osnovi uspostave standardi financijskih troškova potrebnih za formiranje rashodovne strane svih proračuna proračunskog sustava, došlo je načelo formiranja proračunskih rashoda, sadržano u čl. 65. Zakona o proračunu, koji utvrđuje da se formiranje proračunskih rashoda provodi u skladu s rashodnim obvezama utvrđenim podjelom ovlasti između državnih tijela i tijela lokalne samouprave utvrđene zakonodavstvom Ruske Federacije.

Kao rezultat izmjena i dopuna proračunskog zakonodavstva stvoren je algoritam koji je u osnovi formiranja proračuna proračunskog sustava:

prvo, ovlasti između javnopravnih subjekata su razgraničene<1>;

drugo - u postupku izvršavanja ovlasti preuzimaju se obveze ili kao rezultat izdavanja normativnih akata, odnosno javnih obveza, ili kao rezultat sklapanja ugovora (sporazuma) u ime javnopravne formacije, tj. je, druge obveze;

treće - za potrebe financijska sigurnost ispunjenja obveza rashoda, javnopravna osoba ostvaruje dano joj pravo utvrđivanja poreza i pristojbi. Osim toga, javnopravna osoba kao vlasnik imovine prima prihod od upravljanja svojom imovinom;

četvrto, u procesu upravljanja imovinom i obvezama nastaju novčani tokovi čiji se predviđanje obujma odražava u proračunu.

Istodobno, ako govorimo o ovlastima osoba javnog prava u pružanju državnih (općinskih) usluga, važno je napomenuti da se sve vrste usluga koje pruža osoba javnog prava mogu podijeliti u dvije vrste: javne usluge. i individualne (privatne) usluge.

Javne usluge uključuju one za koje primatelj (primatelj) nije personificiran (obrana, sigurnost, sigurnost okoliš, sudovi itd.).

U sferi pojedinačnih usluga koje pruža javnopravno obrazovanje personificira se konkretan primatelj (primatelj) koji ih osobno konzumira i osobno doživljava njihovu kvalitetu (obrazovanje, zdravstvo i sl.).

Razlika između ponašanja primatelja pojedinačne usluge koju pruža javnopravna osoba od javne usluge je u tome što primatelj ima pravo odbiti je primiti.

U području pružanja pojedinih usluga koje pruža javnopravno obrazovanje, postoje tri načina za njihovo obavljanje:

1. država (općina) sama proizvodi uslugu kroz stvaranje odgovarajuće institucije;
2. država (općina) kupuje uslugu izvan sektora opće države u korist primatelja (primatelja);
3. država (općina) prenosi na primatelja (primatelja) dio financijska sredstva tako da samostalno bira pružatelja ove usluge.

Pritom država mora odabrati konkretan način pružanja javnih usluga uz analizu njegove učinkovitosti, čiji je glavni kriterij omjer "cijena - kvaliteta".

Osim toga, Zakonik o proračunu utvrđuje jedno od glavnih načela koje osigurava stabilnost i transparentnost svih proračuna proračunskog sustava - blagajne za sve proračune od strane Federalnog trezora, tj. vođenje i računovodstvo transakcija o novčanim primicima u proračun i gotovinskim uplatama iz bilo kojeg proračuna isključivo od strane Federalnog trezora.

Potrebno je usredotočiti se na riječ "računovodstvo", jer upravo provedba ovlasti za gotovinske usluge omogućuje obnovu sustava koji je postojao u SSSR-u, kroz koji sve teče u okviru izvršenja proračuna proračunski sustav registrirani su u skladu s šiframa proračunske klasifikacije u jedinstvenom tijelu za gotovinu (ranije je tu funkciju obavljala Državna banka SSSR-a) uvođenjem bankovnih simbola koji su odgovarali šiframa proračunske klasifikacije.

Iskustvo implementacije gotovinski servis izvršenje proračuna konstitutivnih entiteta Ruske Federacije i proračuna općine jasno je dokazala da se u sadašnjoj fazi formiranja i razvoja javnih financija Ruske Federacije pokazala odluka da se s gotovinskog izvršenja tih proračuna od strane Banke Rusije i kreditnih institucija pređe na gotovinske usluge za njihovo izvršenje od strane Federalnog trezora. biti pravovremen i ispravan.

Zahvaljujući tome, posebice, u kontekstu značajnog smanjenja mreže obračunskih i novčanih centara Banke Rusije, bilo je moguće osigurati otvaranje jedinstvenih računa svih proračuna Ruske Federacije i svih proračuna općina. samo u institucijama Banke Rusije.

Ova mjera, u kontekstu velike preraspodjele proračunskih sredstava u proračunskom sustavu Ruske Federacije iz federalnog proračuna u proračune konstitutivnih entiteta Ruske Federacije, a posebno u proračune općina, povezanih s razgraničenje rashodnih obveza između razina javnopravnih subjekata, jamči prije svega sigurnost proračunskih sredstava.

U nedostatku gotovinskih usluga za izvršenje proračuna Ruske Federacije u jedan centar računi proračuna mnogih konstitutivnih entiteta Ruske Federacije i računi proračuna velike većine općina završili bi u "svojim" regionalnim i općinskim bankama sa svim mogući rizici za stabilnost proračunskog sustava Ruske Federacije i bez jamstava ciljanog korištenja proračunskih sredstava.

Još jedna očita pozitivna posljedica prijelaza na gotovinske usluge za izvršenje proračuna konstitutivnih entiteta Ruske Federacije i proračuna općina postalo je jednoobrazno razumijevanje i provedba proračunskog zakonodavstva Ruske Federacije od strane svih državnih organa vlasti. sastavnice Ruske Federacije i lokalne samouprave, što je također nužan uvjet za sigurnost i ciljano korištenje proračunskih sredstava, kao i učinkovitost proračunskog sustava u cjelini.

Dakle, tijekom proteklih devet godina u Rusiji je stvoren temelj za svaku fazu reformi, od koje se može nadograđivati ​​kako bi se organizirale i implementirale promjene u sljedećim fazama.

Sumirajući sve gore navedeno, možete zamisliti slijed radnji u procesu proračunske reforme na sljedeći način:

I. faza - jačanje sustava izvršenja proračuna; izrada pouzdanih izvješća o izvršenju proračuna po metodi gotovinskog računovodstva; osiguranje vanjske kontrole izvršenja proračuna;

II faza - usklađivanje obveza javnopravnih subjekata s njihovim financijskim mogućnostima;

Faza III - prijelaz na srednjoročno planiranje proračuna temeljeno na učinku; izvještavanje o financijska situacija javni subjekti temeljeni na obračunskom računovodstvu; provedbu postupaka unutarnja kontrola i revizija.

Savezni zakon od 26. travnja 2007. N 63-FZ "O izmjenama i dopunama Zakonika o proračunu Ruske Federacije u vezi s regulacijom proračunskog procesa i usklađivanjem određenih zakonskih akata Ruske Federacije sa proračunskim zakonodavstvom Ruske Federacije Federacija" stvara uvjete za provedbu treće faze reforme...

U tom smislu, značajna promjena u organizaciji proračunskog procesa je daljnji razvoj institucije rashodnih obveza, pojašnjenje pristupa proračunskoj klasifikaciji, racionalizacija međuproračunskih odnosa, te produljenje horizonta proračunskog planiranja.

Kao što je već spomenuto, obveze države mogu proizaći izravno iz zakona (to uključuje obveze o socijalnim davanjima obiteljima s djecom, braniteljima, rehabilitiranim osobama, invalidima, raznim transferima stanovništvu u obliku subvencija za stambeno zbrinjavanje, prijevoz, itd. u okviru važećih zakona).

Riječ je o takozvanim gratuitativnim obvezama (obveze koje ne stvaraju nikakvo protupravo).

Druga vrsta obveza su obveze koje nastaju u postupku provedbe ovlasti dodijeljenih tijelima. U sferi izvršavanja svojih ovlasti, vlasti djeluju kao sudionici građanskopravnih odnosa: sami stvaraju uslugu ili kupuju ovu uslugu od trećih osoba, sklapajući s njima sporazum.

U postupku stupanja u građanskopravne odnose vlast ima obveze s pravom zahtijevati pružanje usluga, t.j. otplative obveze.

Na temelju ovih pravnih razlika, novo izdanje Zakonom o proračunu utvrđeno je sljedeće:

1. u pojmu "obveze rashoda" ističu se obveze koje temeljem zakona proizlaze izravno iz javnog subjekta (Ruska Federacija, sastavni subjekt Ruske Federacije, općinski subjekt), - javne obveze i obveze koje preuzima proračun. institucije koje djeluju u njeno ime, - građanske obveze;
2. istaknuto u zasebna kategorija dio javnih obveza: javne regulatorne obveze prema pojedincima u visini utvrđenoj relevantnim zakonima;
3. uvedeni su novi koncepti koji se koriste u različitim fazama ispunjenja rashodnih obveza: "proračunske obveze" - obim rashodnih obveza koje treba ispuniti u odgovarajućoj financijskoj godini; "novčane obveze" - potvrđene i plative obveze koje su osnova za plaćanje gotovinom;
4. uvedeni su koncepti "tekuće obveze" i "preuzete obveze" koji omogućuju utvrđivanje iznosa proračunskih sredstava za odgovarajuća područja rashoda u svakom planskom razdoblju.

Drugi važna promjena proračunsko zakonodavstvo bila je promjena pristupa proračunskoj klasifikaciji. Položaj na kojem je odobrena proračunska klasifikacija poseban zakon, na koji se stalno mijenjao veliki broj amandmana, je neracionalan.

Ako je na saveznoj razini moguće povezati ciljeve proračunske politike, format proračuna i proračunska klasifikacija Usporednim promicanjem zakona o saveznom proračunu i zakona o izmjenama i dopunama proračunske klasifikacije (iako je u ovom slučaju bilo sukoba kada su npr. odobrena sredstva već bila odobrena ili obrnuto), nastaju veliki problemi na razini državne uprave. sastavnih jedinica Ruske Federacije i općina. Teško je zamisliti kako će naselje formirati svoj proračun, vodeći se proračunskom klasifikacijom, čije će izmjene biti donesene tek u prosincu.

Odobrenje proračunske klasifikacije posebnim zakonom, a ne Zakonikom o proračunu, pretpostavlja da je ta klasifikacija nestabilna, da se svake godine mogu mijenjati, uključujući i one temeljne prirode. Stoga su u tekstu Zakonika o proračunu odobrene sve četiri klasifikacije (prihodi, rashodi, izvori financiranja deficita i klasifikacija poslovanja sektora opće države), broj klasifikacijskih odjeljaka je smanjen na dva (odjeljak - pododjeljak). , grupa - podskupina itd.). Time se povećava stabilnost i predvidljivost proračunske klasifikacije.

Istovremeno dolazi do prijelaza na princip upravljanja, t.j. vlasti svake razine imaju pravo samostalno formirati 3., 4., t.j. niže, razine klasifikacije u isto vrijeme kad i proračun. To bi trebalo biti izravno fiksirano u relevantnim zakonima (odlukama) o proračunu.

Predlaže se da se svaka vrsta rashoda poveže s određenom vrstom obveze rashoda. Time se osigurava transparentnost proračunskog procesa i kontrola proračunskih rashoda po ciljevima.

Osim toga, ekonomska klasifikacija rashoda odražava bit ekonomskog događaja. S tim u vezi, usvojen je sljedeći pristup strukturiranju ekonomske proračunske klasifikacije.

Prvo, ima smisla strukturirati ekonomska klasifikacija rashode na njegov utjecaj na vrijednost imovine i obveza. S tim u vezi, moguće je transakcije klasificirati kao troškove poslovanja, kapitalne izdatke, zajmove ili pozajmice, jer su to tri kategorije transakcija koje imaju ili nemaju utjecaj na neto vrijednost.

Drugo, moguće je klasificirati transakcije prema ekonomskim tokovima s drugim sektorima gospodarstva. Stoga se u tekućim rashodima mogu izdvojiti transferi stanovništvu, kao i kupnja roba i usluga, subvencije i subvencije poduzećima i organizacijama, jer su to odnosi s drugim sektorima gospodarstva.

Treće, proračunska klasifikacija strukturirana je prema tokovima unutar državnog sektora: transferi u proračune konstitutivnih entiteta Ruske Federacije i općinske proračune.

Dakle, nova klasifikacija stvara solidnu osnovu za analizu. financijski rezultati aktivnosti vlasti. Pritom je važno istaknuti one operacije koje stvaraju trošak državnih (komunalnih) usluga, procijeniti koliko košta određena usluga i pratiti kretanje Gotovina teče... Važno je kontrolirati odakle dolazi i u koji sektor gospodarstva novac odlazi iz proračuna - u kućanstvo, u sektor financijskih, nefinancijskih korporacija. Potrebno je vidjeti kretanje novčanih tokova između subjekata gospodarstva, kako bi se kasnije moglo povezati sa sustavom nacionalnih računa.

Glavne promjene u Zakonu o proračunu u pogledu međuproračunskih odnosa usmjerene su na jasnu klasifikaciju tijekova između subjekata javnog prava ovisno o sudjelovanju u sufinanciranju (financiranju) rashodnih obveza javnopravnih subjekata.

Svi međudržavni tokovi mogu se klasificirati na sljedeći način:

• subvencije za ujednačavanje razine proračunskih sredstava;
• subvencije za sufinanciranje rashodnih ovlasti javnopravnog obrazovanja;
• subvencije za financijsku potporu delegiranih ovlasti.

Sljedeće promjene u organizaciji proračunskog procesa su produljenje horizonta proračunskog planiranja i proračun na temelju učinka.

Glavni cilj unutarnje politike ruske države je stvaranje i održavanje društvene, političke i ekonomske stabilnosti. Ovaj cilj našao odraz u godišnjim proračunskim porukama predsjednika Ruske Federacije, kao iu godišnjim porukama predsjednika Ruske Federacije Saveznoj skupštini.

Postizanje socio-ekonomske i političke stabilnosti znači mogućnost svim gospodarskim subjektima - poduzećima, financijskim organizacijama, državnim agencijama, kućanstvima - da planiraju svoje aktivnosti na dovoljno dugo vremensko razdoblje.<1>.

Ostvarenje ovog cilja moguće je samo ako vlasti izrađuju i izvršavaju višegodišnje financijske planove i višegodišnje proračune.

Štoviše, ako je, s jedne strane, korištenje višegodišnjih financijskih planova i proračuna čimbenik koji osigurava stabilnost socio-ekonomskih parametara, onda je, s druge strane, mogućnost takvog produljenja horizonta planiranja izravno vezano za postignuće svih veća stabilnost i predvidljivost ekonomske situacije.

Dakle, ova strategija je samoodrživa. Budući da je trenutačno u Rusiji postignuta određena razina stabilnosti, prirodno se nameće zadatak produljenja horizonta proračunskog planiranja.

Treba napomenuti da nepostojanje takvih alata kao što je višegodišnji proračun povećava transakcijske troškove kako same države tako i ostalih sudionika. ekonomskih odnosa koji s državom sklapaju ugovore građanske prirode. Budući da ugovorne strane po ugovorima s državom nisu sigurne u nastavak financijskih odnosa u okviru sklopljenih ugovora (tj. nema sigurnosti da će proračun za iduću godinu biti alociran u iznosu dovoljnom za plaćanje robe (radova, usluge) koje se isporučuju državi prema ugovoru), tada taj rizik uključuju u cijenu ugovora, čime se povećavaju troškovi države.

Dugoročno planiranje proračuna nije samo alat za financijsku i gospodarsku stabilnost, već vam omogućuje i rješavanje drugih problema, koji uključuju:

• provjera usklađenosti vladinih i zakonodavnih odluka sa srednjoročnom i dugoročnom financijskom strategijom države;
• osiguranje kontinuiteta proračunskog procesa i povećanje fiskalne discipline;
• povećanje transparentnosti i učinkovitosti proračunskog procesa;
• ušteda vremena i drugih resursa utrošenih na izradu nacrta proračuna.

Svi su ti zadaci iznimno relevantni u sadašnjoj fazi proračunskih reformi u Rusiji.

Općeprihvaćena svjetska praksa postala je barem trogodišnji horizont financijskog planiranja.

Prvo, iz makroekonomskih razloga potrebno je da svi sudionici proračunskog procesa, investitori, vide i razumiju kakva će se makroekonomska situacija razvijati ovisno o pojedinoj fiskalnoj politici u sljedeće tri godine.

Drugo, produljenje horizonta proračunskog planiranja još je važnije za glavne upravitelje proračunskih sredstava i proračunske institucije (za sudionike proračunskog procesa), tj. na mikro razini.

Višegodišnji financijski planovi i višegodišnji proračuni su planovi prihoda, rashoda i zaduživanja države, izračunati za nekoliko godina unaprijed.

Iako pojmovi „trajnica financijski plan"i" višegodišnji proračun "često se koriste naizmjenično, čini se prikladnim razlikovati ih.

Višegodišnji proračun razlikuje se od višegodišnjeg financijskog plana po tome što se njegovim donošenjem stvaraju određena zakonska prava i obveze, i to:

• odluke koje donosi zakonodavno (predstavničko) tijelo u okviru višegodišnjeg proračuna trebale bi, u ovoj ili drugoj mjeri, biti obvezujuće i za samo ovo tijelo i za tijela koja izvršavaju proračun u okviru sljedećih proračunskih ciklusa koji spadaju u horizont planiranja;
• višegodišnji proračun stvara prava na preuzimanje proračunskih obveza.

Predlaže se da se planiranje proračuna temelji na metodi "rotirajuće tri godine", široko poznatoj u međunarodnoj praksi, u kojoj prethodno odobrene projekcije druge i treće godine trogodišnjeg razdoblja postaju temelj za sljedeći proračun s godišnji dodatak njima projekcija nove treće godine.

Istodobno, zakonsko odobravanje projekata za drugu i treću godinu ne znači zabranu njihove prilagodbe u sljedećem proračunskom ciklusu.

Međutim, ove promjene ne bi trebale pogoršati položaj glavnih upravitelja proračunskih sredstava i primatelja međuproračunskih transfera. Dakle, "klizni trogodišnji plan", s jedne strane, osigurava stabilnost i predvidljivost proračunskih projekata, a s druge strane sposobnost odgovora na promjenjivu situaciju, restrukturiranje obveza i provedbu novih prioriteta proračunske politike.

Kako bi se povećala održivost proračuna, u Zakon o proračunu uveden je koncept uvjetno odobrenih rashoda, što znači da proračunska izdvajanja za plansko razdoblje (druga i treća godina trogodišnjeg razdoblja) nisu raspoređena među glavnim upraviteljima. proračunskih sredstava i klasifikacijskih članaka u iznosu od najmanje 5% ukupnih rashoda u odgovarajućoj financijskoj godini.

To vam omogućuje stvaranje rezerve u slučaju nepredviđenog smanjenja prihoda, koja se, u povoljnom scenariju, može iskoristiti za preuzimanje novih obveza u sljedećem proračunskom ciklusu.

Treba napomenuti da se u okviru proračunske reforme naglasak prebacuje na razvoj srednjoročnog proračuna temeljenog na učinku, te osnaživanje menadžera koji su izravno uključeni u pružanje javnih usluga s ovlastima za upravljanje rashodima i rezultate.

Istodobno, treba osigurati da se zadrži kontrola nad izvršenjem proračuna za sva zakonski utvrđena ograničenja.

Takve promjene u proračunskom procesu trebale bi biti popraćene sljedećim koracima:

• mijenjanje kulture upravljanja proračunskim sredstvima. Državni službenici postaju ne samo i ne toliko upravitelji sredstava koliko menadžeri odgovorni za postizanje rezultata;
• stvaranje upravljačkih struktura koje omogućuju raspodjelu ovlasti i odgovornosti između državnih službenika na različitim razinama hijerarhije upravljanja, u skladu s načelom supsidijarnosti;
• delegiranje ovlasti i odgovornosti "od vrha do dna" na razinu rukovoditelja - državnih službenika koji upravljaju provedbom proračunskih rashoda i osiguravaju postizanje planiranih rezultata;
• uvođenje metoda kontrole, računovodstva i financijskog upravljanja koje podupiru prijenos ovlasti i odgovornosti bez gubljenja kontrole nad proračunom;
• stvaranje jasnog sustava odgovornosti menadžera za postizanje "napetosti" planirani pokazatelji karakteriziranje rezultata proračunskih rashoda i oslobađanje menadžera od detaljne kontrole nad njihovim djelovanjem;
• Uvod učinkovit sustav financijske informacije koje osiguravaju pravovremeno opskrbu menadžerima na svim razinama hijerarhije potrebnim informacijama u obliku koji im odgovara;
• stvaranje učinkovitog sustava unutarnja revizija, sposoban postati glavno sredstvo za osiguranje prevencije kršenja i povećanje učinkovitosti upravljanja troškovima, kao i za promjenu predmeta vanjske revizije: pomicanje fokusa s provjere usklađenosti s namjenom proračunskih sredstava, pouzdanosti financijskih izvještaja i usklađenost sa zahtjevima regulatornih pravnih akata za ocjenu funkcioniranja sustava unutarnjih kontrola i reviziju učinkovitosti proračunskih rashoda;
• uvođenje novih pravila za obračunsko obračunsko računovodstvo.

Sumirajući analizu faza proračunske reforme u Rusiji, treba napomenuti da najvažniji uvjet za osiguranje stabilnosti javnih financija nije veličina proračunskih izdvajanja uključenih u proračun, već kako se određuje njihova veličina, proračun se sastavlja i izvršava.

Sa stanovišta neoinstitucionalne teorije, regulacija proračunskih postupaka je proces određivanja "pravila igre", redoslijeda interakcije između sudionika u proračunskom procesu, dok se smjerovi i iznosi izdvajanja mogu prije pripisati. na oportunističko ponašanje pojedinih sudionika u proračunskom procesu koji žele maksimizirati svoju korisnost (recimo, pružati usluge manjeg opsega i manje kvalitete).

Postupci unutar proračunskog procesa važni su jer određuju ne samo formalni proces donošenja odluka, već i suglasnost unutar tog procesa sa zahtjevima svih društveno-političkih skupina po tom pitanju. učinkovito korištenje financijska sredstva države u okviru provedbe socio-ekonomskih ciljeva (smanjenje oportunističkih troškova).

S tim u vezi, teško se ne složiti s američkim ekonomistom i političkim analitičarem D. Wilsonom, koji smatra da „glavna razlika između više ili manje uspješnih birokratskih struktura nije povezana toliko s financijama koje opslužuje stanovništvo ili pravnim mehanizmima, već sa sustavima organizacije."

Uspjeh proračunske reforme, koja podrazumijeva osnaživanje proračunskih upravitelja sa širokim ovlastima upravljanja rashodima i rezultatima, ovisit će o stvaranju i jačanju institucija koje reguliraju njihovo ponašanje u nabavi roba (radova, usluga), hijerarhijskoj i javnoj odgovornosti, otvorenost javnosti svih operacija i odluka u okviru specifičnih funkcija, održavanje i unapređenje sustava vanjskih kontrola, stvaranje sustava interne kontrole i revizije.

Samo Kompleksan pristup u provedbi proračunske strategije, koja uzima u obzir takvu instituciju kao što su neformalna ograničenja (tradicije, običaji, drugi regulatorni pravni akti), te uvodi institucije prisile koje osiguravaju poštivanje formalnih pravila (riznica, računovodstvene komore, sudovi itd.). ), omogućit će provedbu učinkovite proračunske politike.

Pošaljite svoj dobar rad u bazu znanja je jednostavno. Upotrijebite obrazac u nastavku

Studenti, diplomanti, mladi znanstvenici koji koriste bazu znanja u svom studiju i radu bit će vam jako zahvalni.

Objavljeno na http://www.allbest.ru/

EKONOMSKO-FINANCIJSKI FAKULTET

ODSJEK ZA MAKROEKONOMSKU REGULACIJU

PREDMETNI RAD

Reforme proračunskog sustava

Sankt Peterburg 2014

Uvod

Zaključak

Bibliografija

Uvod

U ovom kolegiju najvažnije je proučavanje reformi proračunskog sustava Ruske Federacije

Državni proračun, a država izražava interese društva, silom je nužde svojevrsna spona za sve financijski odnosi, u velikoj mjeri, i društvo u cjelini. On je vladajući i upravljački sustav u razmjeru cijelog društva.

Proračunski sustav Ruske Federacije igra značajnu ulogu u formiranju kvalificiranih stručnjaka u području državne i općinska vlast sa stručnim znanjima, vještinama i sposobnostima potrebnim za formuliranje i rješavanje hitnih upravljačkih zadataka u suvremenim društvenim - ekonomskih uvjeta razvoj društva i države.

Proračun je oblik formiranja i trošenja fonda sredstava namijenjenih za financijsku potporu poslova i funkcija države i lokalne samouprave. To je financijski plan države za jednu financijsku godinu, koji ima status zakona i odražava formiranje njezinih prihoda i rashoda.

Uloga proračuna u razvoju nacionalnog gospodarstva danas je vrlo velika. Proračun je moćan makroekonomski regulator koji utječe na razinu kamatne stope i zaposlenost stanovništva, stope ekonomski rast, veličina poslovne aktivnosti, obujam investicija, obujam novčane mase i stopa inflacije. Promjenom strukture i razine državna potrošnja i oporezivanja, vlada može utjecati na volumen agregatna potražnja(iznos potrošačke i investicijske potrošnje) i gospodarsko okruženje. Proračun se koristi za provođenje velikih strukturnih pomaka: u interesu bržeg razvoja industrija intenzivnih znanja, za podizanje onih koji zaostaju u ekonomski razvoj regije i industrije.

Državni proračun središnja je karika u financijskom sustavu države.

glavni cilj državni proračun- osiguravanje financijske i makroekonomske stabilnosti u zemlji, stvaranje učinkovitog sustava preraspodjele Nacionalni dohodak osiguranje gospodarskog rasta i podizanje životnog standarda stanovništva.

Stanje javnih financija neraskidivo je povezano s gospodarskim stanjem države u cjelini, budući da je sektor javne uprave, kroz koji se vrši preraspodjela javnih financija, sastavni dio gospodarskog sustava svake zemlje.

Stoga, kako bi se analizirali glavni smjerovi proračunske reforme provedene u Ruskoj Federaciji u posljednjih nekoliko godina, potrebno je razmotriti izvore proračunske krize, koja je potaknula zakonodavca i Vladu Ruske Federacije da pogledaju za nova rješenja u upravljanju javnim financijama.

U praksi se potvrdila davno poznata činjenica: svaka se norma može poboljšati ako postoji alat pomoću kojeg bi se mogla provesti.

Svrha ovoga seminarski rad je:

analizirati preduvjete za proračunsku reformu Ruske Federacije;

okarakterizirati smjerove proračunske reforme u Rusiji.

Predmet istraživanja je Ruska Federacija.

Predmet ovog istraživanja je proračunska reforma u Rusiji.

1. Reforma proračunski uređaj Ruska Federacija

Sasvim je očito da problemi s kojima se danas suočavaju i savezni proračun Ruske Federacije i brojni teritorijalni proračuni hitno zahtijevaju od državnih vlasti da izvrše reforme ne samo u kvalitativnom i kvantitativnom sastavu proračunskih pokazatelja, već iu samim načelima organiziranja. proračunskog sustava. I, prije svega, s ove točke gledišta, postoji potreba za reformom zakonodavni okvir proračunski sustav.

Velike nade polažu se na razvijene porezni broj, jer upravo porezi, koji čine financijsku osnovu djelovanja države, stvaraju preduvjete za uspješnu provedbu proračunska regulativa... Porezni zakonik je svojevrsni porezni ustav koji definira temelje oporezivanja, načela federalizma itd. U njega su ugrađena mnoga pravna područja: građansko, upravno, kazneno, porezno. Međutim, pojedinosti vezane uz posebno oporezivanje podliježu regulaciji proračunskog zakonodavstva, o određene vrste porezi, sankcije itd. Usvajanjem Poreznog zakona i stvarnim razgraničenjem porezne osnovice u Rusiji dolazi do prijelaza na kvalitativno novi sustav proračunskog federalizma.

Porezni zakon Ruske Federacije dopušta niz posebnosti: zakon o saveznom proračunu ili čak i sam Zakonik može, kao iznimka, dopustiti upis dijela savezni porez u proračune drugih razina; popis regionalnih i lokalnih poreza u nadležnosti je savezne vlade i utvrđuje se odozgo. Dozvoljen je prijenos regionalnih poreza uz suglasnost subjekta Federacije u lokalne proračune (izvan sustava transfera); uvodi se zajednička nadležnost regionalnih i lokalnih vlasti u vezi s uvođenjem poreza na nekretnine, ukidanjem poreza na zemljište, porezom na imovinu pojedinci i regionalni porez na imovini poduzeća.

Verzija poreznog federalizma utemeljena na Poreznom zakonu više je u skladu s Ustavom Ruske Federacije i omogućuje da se federalni centar zaštiti od sve većih zahtjeva za federalnim porezna osnovica sa strane regija, radikalno pristupiti pitanju financijske samodostatnosti konstitutivnih entiteta Federacije i tijela lokalne samouprave. Uspostavljanjem jedinstvenog popisa poreza za sve subjekte i uvođenjem federalnog poreznog sustava, Porezni zakonik također rješava pitanje porezne asimetrije, koja se danas jasno razvila iu statusu subjekata federacije (povoljan položaj skupine republike) i kod poreznih obveznika (utjecaj razlika u gospodarskim potencijalima, zemljopisnim uvjetima, produktivnosti rada).

Dakle, sam život hitno zahtijeva transformaciju proračunske strukture Ruske Federacije. Velike nade polažu se u usvojeni Porezni zakon, koji bi trebao pojednostavniti formiranje proračunske prihodne osnove. Općenito, ažuriranje proračunske strukture Rusije trebalo bi se provesti u sljedećim područjima:

* osiguravanje formiranja snažnog saveznog proračuna kao jamca stabilnosti cjelokupnog proračunskog sustava, moćnog alata državna regulacija Ekonomija tržišta;

* prelazak na ciljane financijske transfere (dotacije) teritorijama uz akumulaciju federalnih i regionalnih proračunskih sredstava za zajedničko financiranje ulaganja i socijalni programi;

* odbijanje davanja proračunskih i poreznih pogodnosti na temelju državno-nacionalnog statusa subjekata Federacije;

* zakonodavno odobravanje proračunske asimetrije u skladu s programima regionalne ekonomske i socijalne politike primjenom kriterija "siromašnih" i "bogatih" regija i drugih skupina i kriterija koje odobrava Savezna skupština.

Ova područja, kao iznimno važan aspekt reforme cjelokupnog proračunskog sustava, uglavnom utječu samo na unutarproračunske probleme. Ništa manje važno je formiranje racionalnih "vanjskih" proračunskih odnosa, odnosno odnosa proračuna s konačnim objektima državne proračunske regulacije - sa stanovništvom i poduzećima. Posljedično, potrebno je racionalizirati proračunske rashode, povećati njihovu ciljanu orijentaciju i, naravno, optimizirati primitke prihoda. Ovaj problem je izražen u Ruskoj Federaciji, kao i u mnogima razvijene zemlje, u potrebi uravnoteženja proračuna: u problemu upravljanja proračunskim deficitom i javnim dugom, racionalno korištenje viškova sredstava (stabilizacijski fond).

1.1 Preduvjeti za fiskalnu reformu u Rusiji

Od ranih 1970-ih. gospodarski rast u SSSR-u postajao je sve nenormalniji. Udio sirovina u izvozu je rastao, dok je udio prerađivačkih proizvoda padao. Nedjelotvornost socijalističkog gospodarskog sustava utemeljenog na dominaciji državne imovine i hijerarhije upravljanja, koji je izravnim upravnim aktima osiguravao koordinaciju gospodarskih aktivnosti, postao je očit čimbenik.

Osamdesetih godina prošlog stoljeća. cijene nafte pale su šest puta. Posljednji izvor od kojeg je živjela ekonomija Sovjetskog Saveza je presušio. Pritom je poljoprivreda bila u žalosnom stanju, uvoz se morao plaćati devizama, a naš izvoz nije bio tražen.

Kriza je izražena u nastanku oštro negativne trgovinske bilance, deficita tekuće bilance i proračunskog deficita.

Proračunski deficit pogoršala je kriza neplaćanja. Počeli su razni prijeboji, plaćanje poreza u robnom obliku i trampa. U pozadini nestašice robe, rasli su problemi s isplatom plaća, mirovina i drugih socijalnih naknada. Nezadovoljstvo stanovništva je raslo. Počeli su masovni prosvjedi u zemlji (počevši od nezadovoljstva u redovima na šalteru sa robom i završivši blokiranjem željezničkih pruga).

Uspostavljaju se novi oblici davanja socijalnih naknada, tzv. davanja u naravi - samo da se nekome osigura besplatan prijevoz, režije i telefonske veze.

Načelo jednake zaštite privatnog, državnog i općinskog oblika vlasništva, proklamirano Ustavom Ruske Federacije, postupno dovodi do shvaćanja da jedan vlasnik ne može preuzeti na sebe obvezu, a drugi vlasnik besplatno snosi teret njegovog ispunjavanja.

Dakle, formiranje zakonodavstva u društvenoj sferi i temeljnih gospodarskih temelja nove ruske države odvijalo se u različitim smjerovima.

1990. godine formiran je bankarski sustav. Istodobno, nisu utvrđeni zahtjevi za kapitalom banaka, a ne postoji ni bankarski nadzor. Za tri godine broj banaka u Rusiji dosegao je značajnu brojku - 1400.

Nešto kasnije dogodile su se ozbiljne promjene u funkcijama Središnje banke Ruske Federacije. Prestao je služiti državna plaćanja; ukida se zahtjev za obvezno servisiranje računa proračuna i proračunskih institucija samo od strane Središnje banke Ruske Federacije. Postoji potpuno razumljiv proces prijenosa proračunskih računa u poslovne banke.

To je dovelo do činjenice da je proračunski novac jednostavno nestao, uključujući isplatu plaća, mirovina, naknada, plaćanje državne obrambene narudžbe, komunalije itd.

U vrijeme kada su računi proračunskih institucija bili raspršeni po poslovnim bankama, one nisu vodile računa o pravima na prihvaćanje i plaćanje obveze, već izravno na sredstva koja su s računa Ministarstva financija Rusije prebačena u banku. račune ovih institucija. To su bile tisuće bankovnih računa i milijarde rubalja. Na nekim računima sredstva su bila nepotražena, negdje nisu bila dovoljna za plaćanje tekućih potreba. Preraspodjela sredstava u situaciji odvojenih bankovnih računa i nepostojanja sustava upravljanja resursima unutar jednog računa bila je nemoguća.

Kao rezultat toga, Ruska Federacija je, nakon što je raspodijelila sva sredstva na računima u poslovnim bankama, posudila ta sredstva od njih kako bi popunila likvidnost svog računa.

Konačno, 1998. godine usvojen je Zakon o proračunu Ruske Federacije. Tada je to bio značajan iskorak u uređenju proračunskih pravnih odnosa. Uz jasno razgraničenje prava, dužnosti i odgovornosti sudionika u proračunskom procesu, opis procesa sastavljanja, odobravanja i izvršenja proračuna, Zakonom o proračunu konsolidirano je načelo izvršenja proračuna riznice u skladu sa zahtjevima Zakona o proračunu. jedinstvo blagajne. Za federalni proračun, “blagajnik” koji vrši i uzima u obzir sva plaćanja u procesu izvršenja proračuna je Federalna riznica.

Provedba odredbi Zakonika o proračunu u praksi imala je svoje organizacijske i metodološke poteškoće.

Prije svega, Vlada Ruske Federacije i Ministarstvo financija Rusije bili su suočeni sa zadatkom stvaranja i provedbe koncepta jedinstvenog računa riznice (u daljnjem tekstu - TSA). Koncept CEN-a odobrila je Vlada Ruske Federacije 2000. godine.

U sklopu ovog posla bilo je potrebno zatvoriti odvojene bankovne račune svih sudionika u proračunskom procesu i sve tokove proračunskih sredstava (priljev i odljev) prebaciti na jedinstveni račun Federalne riznice.

Zauzvrat, sve savezne proračunske institucije morale su otvoriti svoje osobne račune samo u Federalnom trezoru.

Taj je proces također bio kompliciran i dvosmislen u odnosu na operacije koje je provodilo Ministarstvo obrane Ruske Federacije, kao i prihode kojima upravljaju carinska tijela. Nažalost, još uvijek postoji niz neriješenih pitanja, ali je došlo do temeljne implementacije TSA-a, koji je omogućio ubrzanje pristupa resursima potrebnim za plaćanje, smanjenje vremena potrebnog za dobivanje izvješća o svim operacijama u proces izvršenja proračuna.

Osim toga, uvođenje TSA-a omogućilo je osiguravanje usklađenosti s normama za raspodjelu prihoda između razina proračunskog sustava. Situacija kada je do 1998.-1999. formiran je dug konstitutivnih entiteta Ruske Federacije saveznom proračunu u iznosu od 18 milijardi rubalja. zbog korištenja kreditnih mehanizama ispunjenje obveza prema državi sada je nemoguće.

Robni oblik plaćanja i nenovčana poravnanja u ruskom gospodarstvu 1998-1999. dosegla 67%.

Uvođenjem ZTP-a porezni obveznici su uklonjeni iz proračunskih pravnih odnosa. Posao poreznog obveznika je da plati, a posao organa Federalnog trezora je da izračuna koliko je platio, uključujući i robe; uzeti u obzir te podatke pri određivanju ukupnog obujma određenog dohotka primljenog na određenom području; odrediti kako bi se taj prihod trebao rasporediti između saveznog i regionalnog proračuna; i smanjiti ono što treba konstituentu Ruske Federacije za iznos koji je ekvivalentan robnoj isporuci poreznog obveznika u korist sastavnice Ruske Federacije, a sav "pravi novac" (tako su se zvali) pripisuje se jedinstvenom računu saveznog proračuna.

Nakon uvođenja ovog mehanizma, konstitutivnim entitetima Ruske Federacije postalo je neisplativo stimulirati robni oblik plaćanja poreza, jer bez "gotovine" nije bilo moguće barem isplatiti proračunske plaće. Još jedna prednost trezorskog sustava izvršenja proračuna utvrđenog Zakonikom o proračunu bilo je uvođenje stroge kontrole poštivanja odredbi saveznog zakona o saveznom proračunu od strane tijela Federalnog trezora u fazi koja prethodi isplati (prethodna kontrola). Što se jasnije provodio zakon o proračunu, to se može činiti čudnijim, to su bile jasnije očite greške u zakonodavnom uređenju proračunskih pravnih odnosa. proračunska reforma bankarsko tržište

Prije provedbe izvršenja proračuna riznice bilo je nemoguće utvrditi što je uzrokovalo ove ili one probleme - pogrešne proračune u proračunskoj politici ili jednostavno nezakonite radnje primatelja proračuna. I tek kada je Federalna riznica u fazi preliminarne kontrole počela pratiti i odobravati sva plaćanja, a pritom spriječiti nenamjenu trošenja proračunskih sredstava, nedostaci u samom proračunu postali su očiti.

Rasprave o potrebi proračunske reforme, uključujući prelazak na srednjoročni proračun, stvaranje drugih organizacijskih i pravnih oblika institucija koje pružaju javne usluge, o promjeni proračunske klasifikacije i drugim područjima proračunske reforme formalizirane Uredbom Vlade Ruske Federacije od 22. svibnja 2004. broj 249.

1.2 Glavni pravci poboljšanja proračunskog procesa u Ruskoj Federaciji

U procesu reforme javnih financija u Rusiji mogu se razlikovati tri uzastopne faze:

1. faza: Reforma međuproračunskih odnosa (na makro razini). Bit provedenog u 2003-2005. reforma međuproračunskih odnosa sastojala se u kontinuiranoj podjeli razina proračunskog sustava s jasnim definiranjem njihovih prihoda i rashoda (obveza). Rezultat ove reforme bilo je proširenje neovisnosti i odgovornosti regionalnih i lokalnih vlasti u procesu provedbe proračunskih ovlasti. Nakon zakonodavne podjele razina proračunskog sustava Ruske Federacije i stvaranja poticaja za strukturne promjene na svakoj od njegovih razina, pojavili su se preduvjeti za reformu proračunskog procesa.

Faza 2: Reforma proračunskog procesa (na mezo-razini). Osnovni cilj reformi proračunskog procesa je stvaranje uvjeta i preduvjeta za što učinkovitije upravljanje javnim financijama u skladu s prioritetima ekonomske politike.

Bit takve reforme je pomak proračunskog procesa s upravljanja proračunskim sredstvima, odnosno troškovima, na upravljanje rezultatima. Pod konceptom „upravljanja resursima“ proračun se formira indeksiranjem postojećih rashoda s detaljnim „rasporedom“ istih po proračunskim stavkama. Podložno strogim proračunskim ograničenjima, ova metoda osigurava da je proračun uravnotežen i da se proračunski projekti izvršavaju. No, nedostatak ove metode je što očekivani rezultati proračunskih rashoda nisu propisani, a upravljanje proračunom se svodi na praćenje usklađenosti stvarnih i planiranih pokazatelja.

Međunarodni trendovi pokazuju da je značajno smanjeno izravno financiranje iz proračuna, odnosno izdvajanje sredstava ispod procijenjenih troškova. Takvo financiranje rashoda je neučinkovito i zahtijeva visoke troškove za kontrolu provedbe procjene. Neučinkovitost ovog sustava povezana je i sa tendencijom da organizacije precijene svoje procjene kako bi dobile više sredstava i potrošile ih na kraju godine. Nedostatak ovog sustava je pretjerana regulacija troškovnih stavki, koja obvezuje aktivnosti institucija, uskraćuje im mogućnost da fleksibilno reagiraju na promjene ekonomske situacije, što dovodi do smanjenja učinkovitosti povrata ulaganja. Prevladavanje ovih nedostataka u međunarodnoj praksi povezano je s prijelazom na drugačiji sustav raspodjele javnih sredstava i zamjenom financiranja troškova financiranja programa. Kada se uvede financiranje programa, nastaje državna narudžba za određeni društveni proizvod i dogovara se cijena tog proizvoda, koja se opravdava procjenom. Da bi njima učinkovito upravljala i fleksibilno reagirala na promjene cijena na tržištu, proračunska institucija mora biti neovisna. Konačni rezultat koji se postiže je obujam i kvaliteta društvenog proizvoda. Takav sustav omogućuje održavanje natječaja za državnu narudžbu. Istodobno se povećava uloga naknadne kontrole koja bi trebala djelovati u obliku državne revizije.

U sklopu reforme proračunskog procesa provedena je u sljedećim područjima:

Reforma proračunske klasifikacije i proračunskog računovodstva;

Raspodjela proračuna "tekućih" i "prihvaćenih" obveza;

Poboljšanje srednjoročnog i financijskog planiranja;

Razvoj i proširenje opsega primjene programsko ciljanih metoda planiranja proračuna;

Pojednostavljenje procedure za pripremu i reviziju proračuna.

Provedba načela ciljanog programa u proračunskom procesu. U okviru ovog smjera potrebno je razviti i implementirati sustav raspodjele proračunskih sredstava za podređene programe koji su usmjereni na rješavanje akutnih društvenih i ekonomskih problema.

Unatoč nedavno poduzetim mjerama za učinkovitije korištenje prednosti saveznih ciljnih programa, uspostavljene procedure i metodologija za njihov razvoj i provedbu nisu u potpunosti u skladu sa zahtjevima planiranja proračuna usmjerenog na rezultate. Dakle, sredstva koja se izdvajaju za većinu federalnih ciljanih programa, prvo su zapravo svojevrsno dodatno financiranje tekućih funkcija koje obavljaju ministarstva i resori, a drugo, ti se programi stalno mijenjaju, što je uzrokovano nejasnoćom ciljeve i rezultate programa te nedostatak odgovornosti za njihovo postizanje. Da biste uklonili ove nedostatke, potrebno je izvršiti izmjene i dopune zakonodavni akti vlade, koje utvrđuju postupak izrade, odobravanja i provedbe saveznih ciljanih programa i pomažu u poboljšanju odgovarajućih postupaka unutar resora i ministarstava.

Dugoročni ciljani programi trebali bi biti usmjereni na provedbu velikih investicijskih, strukturnih, znanstvenih i tehničkih projekata koji su usmjereni na rješavanje problema iz nadležnosti tijela savezne vlasti.

Kao glavni alat za povećanje učinkovitosti proračunskih rashoda predlaže se donošenje ciljno orijentiranog modela rada državnih i općinskih vlasti, koji će se temeljiti na dugoročnim ciljnim programima (CP). Cilj programa je poboljšati učinkovitost državnih tijela u zadovoljavanju potreba građana u javnim uslugama, povećati njihovu dostupnost i kvalitetu. Ministarstvo financija Rusije planira testirati programsko-ciljno načelo pri izradi proračuna za 2011. godinu, te pripremiti proračun za 2012. i za razdoblje do 2014. godine prema novoj metodologiji.

Od federalnih agencija tražit će se razvoj cerebralne paralize na temelju ciljeva Strategije 2020. Svako ministarstvo imat će barem jednu cerebralnu paralizu. Instrument cerebralne paralize bit će odjelni ciljni programi (VTsP), od kojih će svaki imati kustosa iz ministarstva, agencije ili službe. Tijekom prijelazne faze (dvije do tri godine), sadašnji savezni ciljni programi (FTP) mogu biti uključeni u sastav cerebralne paralize. Zanimljiva ideja programa je "elektronički proračun". Pristup će mu imati svi korisnici interneta, što će omogućiti realizaciju ideje. javna kontrola za raspolaganje državnim i općinskim novcem.

Glavni upravitelji proračunskih sredstava (ministarstva i resori) dobit će proračunski novac isključivo za razvijene programe. Učinkovitost provedbe cerebralne paralize i FTP-a provjeravat će se godišnje. Ako ciljevi nisu ispunjeni, program će se prilagoditi ili otkazati.

Prema riječima ravnatelja Odjela za proračunsku politiku i metodologiju Ministarstva financija Rusije A. M. Lavrova, „proračun je samo jedan od instrumenata za postizanje ciljeva državne politike. Kako bi se osigurala učinkovitost proračunskih rashoda, potrebno je, prvo, jasno definirati te ciljeve, a drugo, povezati proračunske rashode u okviru cerebralne paralize s drugim instrumentima – regulatornim mjerama, kontrolom, porezni poticaji... To znači da je potrebno ojačati političku orijentaciju proračuna, uključujući i pojednostavljenje njegove strukture”.

Sada udio programskih rashoda (FTP, nacionalni projekti) čini oko 15% proračunskih rashoda, dok će dugoročni programi pokrivati ​​gotovo 100%, osim rashoda koji osiguravaju djelovanje države u cjelini. Postupak nastajanja i provođenja cerebralne paralize tek treba donijeti. Nacrt programa sada je poslan ministarstvima i odjelima na raspravu i odobrenje, a zatim će biti poslan Vladi Ruske Federacije.

Trenutno se proračun temelji na funkcijama koje obavljaju odjeli, cjelokupna struktura proračunskih rashoda se reproducira iz godine u godinu. U programskom proračunu svi troškovi su raspoređeni za konkretne i mjerljive ciljeve i ciljeve, a odjel neće biti odgovoran za to kako je novac utrošen, već za rezultate koje je postigao. U Rusiji već postoji nekoliko regija koje su prešle na proračun na temelju rezultata, na primjer, regije Tver i Tyumen.

Među glavnim koracima za poboljšanje učinkovitosti javne uprave potrebno je istaknuti uvođenje izvješća o rezultatima i glavnim područjima djelovanja u praksu subjekata proračunskog planiranja.

3. faza. Restrukturiranje mreže proračunskih institucija (na mikrorazini).

Bit ove reforme je smanjenje javnog sektora i istovremeno povećanje njegove učinkovitosti. Smanjenje Javni sektor treba nastati zbog prijelaza dijela proračunske organizacije privatnom sektoru na dobrovoljnoj osnovi uz postupno smanjenje proračunske komponente njihova financiranja. To se prije svega tiče grana društvene sfere, posebice obrazovanja i zdravstva. Takve organizacije na natjecajnoj osnovi sudjeluju u raspodjeli proračunskih sredstava i snose punu odgovornost za svoje obveze.

Jedan od najsvestranijih tržišnih mehanizama u drugim zemljama, što je sve češće u javnom sektoru, uključivanje nevladinih izvođača u pružanje javnih usluga na temelju ugovora.

Proračunska reforma proširila se na regionalnu i općinsku razinu. U sastavnim entitetima Ruske Federacije stvaraju se posebna povjerenstva za poboljšanje učinkovitosti korištenja proračunskih sredstava, odobravaju se akcijski planovi za prijelaz na programsko ciljano proračunsko financiranje, uvode se načela srednjoročnog planiranja proračuna, novi odobravaju se postupci za pripremu i provedbu regionalnih proračunskih programa, u proračunski proces se uključuju procedure za izradu izvješća i rezultata te glavni pravci djelovanja subjekata planiranja proračuna. Općenito, treba napomenuti da postoji tendencija povećanja aktivnosti regionalnih vlasti u provedbi glavnih inovacija planiranja proračuna usmjerenog na rezultate.

Sumirajmo rezultate provedbe Koncepta reforme proračunskog procesa u Ruskoj Federaciji 2004.-2006.

Tablica 3. sažima glavne rezultate provedbe akcijskog plana za provedbu Koncepta.

Provedba ovog koncepta dovela je do promjene proračunskog procesa u Ruskoj Federaciji (tablica 4.).

Među rezultatima proračunske reforme u Ruskoj Federaciji treba istaknuti ne samo promjene proračunskog zakonodavstva, već i akumulirano iskustvo u korištenju glavnih alata proračuna temeljenog na učinku.

Trenutno, među elementima proračuna temeljenog na učinku, u Rusiji su na snazi ​​sljedeće: izvješća o rezultatima i glavnim područjima aktivnosti subjekata planiranja proračuna, saveznih i resornih savezni programi, registar obveza rashoda Ruske Federacije, opravdanost proračunskih izdvajanja.

Jedan od ključnih elemenata takvog proračuna je izvještavanje o rezultatima i glavnim pravcima djelovanja. Trenutno ministarstva i savezne službe pripremljena su izvješća za 2010.-2012., međutim, više od šest godina nakon početka reforme, Vlada još uvijek vjeruje da izvješća o napretku, kao i konsolidirano izvješće još nisu postali pravi alat povezanost ciljeva i prioriteta s financijskim sredstvima. Značajan dio ciljeva navedenih u izvješćima nije ostvaren ili nije u potpunosti ostvaren.

Tablica 3. Provedba akcijskog plana za provedbu Koncepta reforme proračunskog procesa u Ruskoj Federaciji 2004.-2006.

Proračunska reforma provedena u razdoblju 2006.-2008. utjecala je samo na fazu izrade proračuna. Stoga se u sadašnjoj fazi reforma proračunskog procesa u Ruskoj Federaciji ne može smatrati završenom. Proračun prema učinku trebao bi obuhvatiti i druge faze proračunskog procesa, i to: izvršavanje proračuna u skladu sa zahtjevima takvog proračuna, evidentiranje i praćenje postizanja rezultata, izvješćivanje i provođenje odgovarajućih financijskih revizija.

Stoga je jedno od ključnih područja reforme proračunskog procesa poboljšanje kvalitete financijskog upravljanja među državnim tijelima Ruske Federacije. Ministarstvo financija Ruske Federacije, u svrhu provedbe ovog smjera proračunske reforme, izdalo je naredbu br. 123n "O postupku praćenja kvalitete financijskog upravljanja koji provode glavni upravitelji sredstava saveznog proračuna".

Jedan od glavnih pravaca reforme proračunskog procesa bio je poboljšanje i proširenje opsega primjene programsko-ciljanih metoda planiranja proračuna, kao i tješnja povezanost proračunskog planiranja s prognozom društveno-ekonomskog razvoja, dugoročnim ciljem. programe. Moramo priznati da je korištenje ciljno orijentiranog planiranja još uvijek ograničeno samo na razvoj i provedbu saveznih ciljnih programa. Ali pristup razvoju i provedbi ovih programa ostao je praktički nepromijenjen. Vlada nije donijela relevantne dokumente kojima se definira postupak formiranja, provedbe i ocjene učinkovitosti provedbe dugoročnih ciljanih programa, čiji je datum donošenja bio određen još 2007. godine. Učinkovitost provedbe programa ocjenjuje se opsežnom analizom parametara provedbe FTP-a. Na temelju ove procjene Ministarstva ekonomskog razvoja Rusije, u prvom tromjesečju 2009. godine, provedba samo pet programa je prepoznata kao učinkovita, 34 programa pokazala su prosječnu učinkovitost provedbe, 14 programa nije ocijenjeno za učinkovitost, budući da je financiranje programa iz svih izvora financiranja nije pokrenut.

Tablica 4. Glavni rezultati reforme proračunskog procesa u Ruskoj Federaciji u 2004.-2007.

U sklopu tekuće proračunske reforme oblikovani su novi pristupi financiranju proračunskih ulaganja s ciljem povećanja neovisnosti i odgovornosti regija i glavnih upravitelja proračunskih sredstava u oblikovanju i provedbi investicijske politike. Ali praksa provedbe državne politike u području proračunskih ulaganja u posljednjih godina pokazalo je da postoji niz značajnih nedostataka u donošenju i provedbi kako saveznih ciljnih programa tako i Federalnog programa ciljanih ulaganja.

Procedura donošenja dokumenata u saveznim tijelima znatno je komplicirana zbog velikog broja instanci s kojima se moraju dogovoriti. Prisutnost administrativnih prepreka povećava uvjete dogovora i odobrenja projektno-proračunsku dokumentaciju za objekte uključene u FAIP i FTP. Značajan nedostatak je nepravodobno otvaranje proračunskih sredstava za provedbu planiranih aktivnosti, kao i neravnomjerno primanje sredstava za te namjene tijekom financijske godine.

Nedovoljno je osigurano sudjelovanje konstitutivnih entiteta Ruske Federacije u formiranju popisa građevinskih projekata i objekata, što ne dopušta da se u potpunosti uzmu u obzir interesi i prioriteti regija. Također postoji neblagovremena dostava podataka o razvoju FTP-a i FAIP-a sastavnim entitetima Ruske Federacije, kao i nedostatak jasne sheme za podnošenje potrebni dokumenti saveznim odjelima. To dovodi do činjenice da regije svoje proračunske zahtjeve šalju kasno ili pogrešno izvršene.

Programsko-ciljno planiranje trebalo bi u vrlo bliskoj budućnosti postati temelj svakog planiranja proračuna. Za to je potrebno poduzeti mjere za ubrzanje provedbe ciljano usmjerenog načela proračunskog planiranja na temelju formiranja dugoročnih ciljanih programa u skladu s Porukom o proračunu predsjednika Ruske Federacije o proračunskoj politici u 2010. -2012.

Poboljšanje i proširenje opsega primjene programsko-ciljanih metoda proračunskog planiranja podrazumijeva formiranje i uključivanje u proračunski proces postupka procjene učinkovitosti proračunskih rashoda. Međutim, sustav punog praćenja učinkovitosti proračunskih izdvajanja još nije stvoren, a procijenjeni pokazatelji nisu razvijeni i zakonski odobreni. Potrebno je ubrzati rad u tom smjeru kako bi se proračunska sredstva raspoređivala samo izravno proporcionalno ostvarenju konkretnih rezultata.

Procjenu učinkovitosti treba napraviti za sva proračunska izdvajanja, uključujući i ona na koja se prebacuju odobren kapital dionička društva(uključujući razvojne institucije) i javna poduzeća. Prema podacima Računovodstvene komore, u razdoblju od 2008. do 2009. godine postojala je određena neravnoteža između u gotovini koji je imao javna poduzeća, te stvarne potrebe za njihovom upotrebom. Neprihvatljiva je situacija kada poduzeća ne koriste proračunska sredstva za svoju namjenu i nalaze se na depozitnim računima kod poslovnih banaka.

Jedan od najvažnijih uvjeta za gospodarski rast i učinkovitije korištenje proračunskih sredstava je ubrzanje procesa restrukturiranja proračunskog sektora. Mehanizam procijenjenog financiranja u većini slučajeva je neučinkovit, jer nije povezan s rezultatima rada proračunske institucije. Mogućnost raspolaganja izvanproračunskim prihodima stvara interes proračunskih institucija za osiguranje plaćene usluge, ali smanjuje njihov interes za kvalitetnu provedbu svojih glavnih djelatnosti. Posljedica toga je smanjenje obujma i kvalitete pružanja državnih (općinskih) usluga.

Većina proračunskih ustanova koje pružaju socijalne usluge sposobne su funkcionirati u tržišnim uvjetima. Ali trenutačno mnogi od njih ne žure postati autonomne institucije. Stoga je potrebno stvoriti uvjete i poticaje za proračunske institucije kako bi se preobrazile u samostalne.

Osim toga, proces reorganizacije ne ide dovoljno brzo, budući da Vlada Ruske Federacije nije usvojila niz rezolucija o provedbi Federalnog zakona „O autonomnim organizacijama“, koji je usvojen još 2006. godine.

Uz daljnji razvoj učinkovitog planiranja proračuna, uloga države financijska kontrola... Međutim, Vlada do sada nije izvršila obećane izmjene poglavlja Zakonika o proračunu RF, koje uspostavlja temelje državne financijske kontrole. Sustav državne kontrole nad korištenjem proračunskih sredstava trebao bi predvidjeti obveznu ocjenu aktivnosti dužnosnici odgovoran za odluke o planiranju i racionalnom korištenju proračunskih sredstava.

Osim toga, nije stvorena moderna metodološka osnova za srednjoročno predviđanje društveno-gospodarskog razvoja zemlje, koja je neophodna za poboljšanje kvalitete proračunskog planiranja.

Jedan od pravaca daljnje provedbe proračunske reforme treba smatrati produljenje horizonta planiranja. Stoga je Ministarstvo financija Ruske Federacije pripremilo nacrt proračunske strategije Ruske Federacije za razdoblje do 2023., s naglaskom na probleme proračunske održivosti i dugoročnog planiranja, kao i mjere za osiguranje dugoročne ravnoteže. proračuna.

U sklopu izrade programa povećanja učinkovitosti proračunskih rashoda na proširenoj sjednici Upravnog odbora Federalne riznice u veljači, potrebno je stvaranje jedinstvene informacijski sistem upravljanje javnim financijama. S tim u vezi, Federalna riznica veliku pažnju posvećuje razvoju elektroničko upravljanje dokumentima Federalna riznica sa sudionicima proračunskog procesa. Trenutno, elektronički sustav upravljanja dokumentima Federalne riznice koristi više od 75 tisuća glavnih upravitelja, administratora, primatelja proračunskih sredstava, administratora primitaka i financijskih tijela na svim razinama proračunskog sustava Ruske Federacije, što je oko 30 % od ukupnog broja sudionika u proračunskom procesu. Od toga 63% sudionika proračunskog procesa koristi sustav elektroničkog upravljanja dokumentima na federalnoj razini, 47% na razini proračuna konstitutivnih entiteta i 29% na razini lokalne proračune... Vidi se da elektroničko upravljanje dokumentima u Federalnom trezoru ima značajan potencijal rasta. Tijela Federalnog trezora su zauzvrat stvorili sve uvjete za slobodno povezivanje bilo kojeg sudionika u proračunskom procesu na sustav elektroničkog upravljanja dokumentima Federalnog trezora.

Posebno treba napomenuti da je u Postupku za gotovinsko servisiranje izvršenja saveznog proračuna, proračuna konstitutivnih entiteta Ruske Federacije i lokalnih proračuna i postupka za provedbu određenih funkcija od strane tijela Federalne riznice financijskim tijelima konstitutivnih entiteta Ruske Federacije i općina za izvršenje odgovarajućih proračuna, odobrenih naredbom Federalnog trezora od 10. 10. br. 8n i koji stupa na snagu 1. siječnja 2009., jasno je navedeno da „informacije Razmjena između sudionika u proračunskom procesu i Federalnog trezora ili tijela Federalnog trezora obavlja se u u elektroničkom formatu korištenjem sredstava elektroničkog digitalnog potpisa“, promet papirnatih dokumenata moguć je samo ako ne postoji tehnička mogućnost razmjene informacija u elektroničkom obliku. U tom smislu, novi softver javnopravne formacije (PPO).

Do veljače 2010. Ministarstvo financija izradilo je „Program povećanja učinkovitosti proračunske potrošnje do 2012.“, koji je naknadno odobren kao temelj za novu dugoročnu strategiju ruske vlade. Dokument bi do jeseni 2010. trebao dovesti do nove proračunske revolucije - definiranja pravila igre u Vladi za razdoblje do 2020. godine od strane Ministarstva financija.

Program se sastoji od tri dijela: općeg opisnog dijela, tablice akcijskog plana i prijedloga za poboljšanje učinkovitosti proračunskih rashoda u područjima državne politike. U dokumentima Ministarstva financija Aleksej Kudrin glavnim ciljem proračunske reforme naziva "uvođenje programsko-ciljanih načela za organiziranje aktivnosti izvršne vlasti i tijela lokalne samouprave". No, savezne vlasti i Računska komora doživjeli su prijedloge Ministarstva financija kao prekoračenje ovlasti Ministarstva financija. Tako Ministarstvo gospodarstva ukazuje na proturječnosti između naziva programa i “predloženih mjera”. U materijalima Računske komore odmah je navedeno: program utječe na ovlasti "Savezne skupštine, Vijeća sigurnosti, Računske komore, Ministarstva gospodarstva, Federalne agencije za upravljanje imovinom i proširuje nadležnost Ministarstva financija."

U dokumentima Ministarstva financija predlaže se uvođenje novog koncepta proračunskog procesa - "državnog programa" (GP). Mijenja se i struktura državnih ulaganja koja se danas provode kroz savezne ciljne programe (FTP) i federalne ciljane investicijski program(FAIP). Ministarstvo financija priopćilo je da bi poduzeća u državnom vlasništvu u smislu obujma trebala premašiti FTP i FAIP, apsorbirati ih i „pokrivati najviše rashodi saveznog proračuna“. U prvoj fazi, FTP i FAIP, odobreni prije 1. siječnja 2011., ući će u SE kao potprogrami. Samu potrebu za formiranjem državnog programa Vlada Ruske Federacije trebala bi formulirati u ONDP-u - postojanje i uloga "Glavnih smjerova" treba uzeti u obzir u Zakonu o proračunu. Glavna stvar u ideologiji državnih programa je da, za razliku od FTP-ova, oni nisu procjene za trošenje određenog iznosa proračunskih sredstava – poduzeća u državnom vlasništvu su fleksibilnija u pogledu toga koliko je sredstava potrebna za postizanje međuciljeva i stroža su u izvješćivanje o postizanju takvih ciljeva....

Predlaže se brzo uvođenje novina, polazeći od činjenice da bi "savezni proračun za 2012. i za plansko razdoblje 2013. i 2014. trebao postati prvi savezni proračun koji je sastavljen, odobren i izvršen u programskom obliku". Za prijelazno razdoblje Ministarstvo financija izdvaja samo 2011. godinu tijekom koje će promijeniti proračunsku klasifikaciju rashoda. Kao rezultat toga, Ministarstvo financija predlaže pokrivanje vladinih programa"Sve sfere djelovanja izvršne vlasti", s posebnom naznakom odjela nadležnog za provedbu državnog programa. Prijelaz na nova načela planiranja proračuna popraćen je detaljima koji iz temelja mijenjaju postojeću strukturu proračuna. Stoga se predlaže vraćanje ograničenja deficita federalnog proračuna, isključujući prihode od nafte i plina, na razini od 1% BDP-a. Preporuča se koristiti same prihode od nafte i plina ne prije 2015. godine. Očekuje se da će lista državnih programa i njihovih izvršitelja biti utvrđena u svibnju 2010. godine.

Osim toga, Ministarstvo financija predlaže da se proračun ne veže za parametre BDP-a i inflacije, da se ti parametri izuzmu iz Zakonika o proračunu, zajedno sa zahtjevom "o obveznom uvođenju promjena u slučaju dodatnih prihoda". Ministarstvo financija također namjerava odustati od obvezne indeksacije troškova, "prije svega javnih regulatornih obveza prema razini projicirane inflacije". Iznimka je predviđena samo za socijalna davanja... Zasebno, Ministarstvo financija ide na optimizaciju porezni sustav- uvesti zakonsku zabranu naknada za regionalne i lokalne poreze utvrđene saveznim zakonima. Drugi prijedlog Ministarstva financija je “povećati potencijal porez na nekretnine i porez na zemljište te ubrzati uvođenje poreza na nekretnine”. Sami regionalni proračuni također mora proći ozbiljno restrukturiranje - na primjer, Ministarstvo financija će konsolidirati subvencije regijama u okviru istih državnih programa.

Kako se takva struktura proračuna ne bi "isprala" tradicionalnim izmjenama i dopunama zakona o proračunu, Ministarstvo financija uspostavit će kvantitativno ograničenje rebalansa proračuna. Predlaže se utvrđivanje novih pravila zaključno do 2020. godine: u rujnu 2010., predlaže Ministarstvo financija, Vlada bi trebala donijeti dugoročnu proračunsku strategiju i financijski plan za ovo razdoblje. Očekuje se da će se postupak izrade plana utvrditi u lipnju 2010. godine.

Zaključak

Sumirajući proračunsku reformu u Rusiji, treba napomenuti da najvažniji uvjet za osiguranje stabilnosti javnih financija nije veličina proračunskih izdvajanja uključenih u proračun, već način na koji se određuje njihova veličina, sastavlja i izvršava proračun. .

Sa stajališta neoinstitucionalne teorije, regulacija proračunskih postupaka je proces određivanja "pravila igre", redoslijeda interakcije između sudionika u proračunskom procesu, dok se smjerovi i iznosi izdvajanja mogu prije pripisati. na oportunističko ponašanje pojedinih sudionika u proračunskom procesu koji žele maksimizirati svoju korisnost (recimo, pružati usluge manjeg opsega i manje kvalitete).

Postupci u okviru proračunskog procesa važni su jer određuju ne samo formalni proces donošenja odluka, već i suglasnost unutar tog procesa o zahtjevima svih društveno-političkih skupina o učinkovitom korištenju financijskih sredstava države. u okviru provedbe društveno-ekonomskih ciljeva (smanjenje oportunističkih troškova).

Uspjeh proračunske reforme, koja podrazumijeva osnaživanje proračunskih upravitelja sa širokim ovlastima upravljanja rashodima i rezultatima, ovisit će o stvaranju i jačanju institucija koje reguliraju njihovo ponašanje u nabavi roba (radova, usluga), hijerarhijskoj i javnoj odgovornosti, otvorenost javnosti svih operacija i odluka u okviru specifičnih funkcija, održavanje i unapređenje sustava vanjskih kontrola, stvaranje sustava interne kontrole i revizije.

Samo integrirani pristup provedbi proračunske strategije, koji uzima u obzir takvu instituciju kao što su neformalna ograničenja (tradicije, običaji, drugi normativni pravni akti), te uvodi institucije prisile koje osiguravaju poštivanje formalnih pravila (riznica, računovodstvene komore, sudovi itd.), omogućit će provedbu učinkovite proračunske politike.

Bibliografija

1. 1. Ustav Ruske Federacije "(usvojen općim glasovanjem 12.12.1993.) (uzimajući u obzir izmjene i dopune unesene zakonima Ruske Federacije o izmjenama i dopunama Ustava Ruske Federacije od 30.12.2008. 6-FKZ, od 30. 12. 2008. broj 7-FKZ) // ConsultantPlus , 1992.-2013.

2. Zakon o proračunu Ruske Federacije "od 31. srpnja 1998. br. 145-FZ (sa izmjenama i dopunama od 25. prosinca 2012.) (s izmjenama i dopunama, na snazi ​​od 01.01.2013.) // Konzultant plus #" opravdati ">. Federalni zakon od 20.08.2004. br. 120-FZ (sa izmjenama i dopunama od 27.12.2009.) "O izmjenama i dopunama Zakona o proračunu Ruske Federacije u vezi s regulacijom međuproračunskih odnosa" // ConsultantPlus, 1992.-2013.

4. Savezni zakon od 03.11.2006. br. 174-FZ (sa izmjenama i dopunama 03.12.2012.) "O autonomnim institucijama" // ConsultantPlus, 1992.-2013.

6. 7. financije na podnacionalnoj razini: Zbirka izvješća / Ur. prijepodne Lavrov. - M .: Kom-Kniga, 2005 .-- Str. 27.

8. Naredba Vlade Ruske Federacije od 23. siječnja 2000. br. 107-r // SZ RF. - 2000. - Broj 5. - čl. 576 // SPS Consultant plus

9.10 Naredba Vlade Ruske Federacije od 03.04.2006. br. 467-r<О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах и плане мероприятий по ее реализации // КонсультантПлюс, 1992-2013

10. Komyagin D.L. Proračunsko pravo Rusije: udžbenik / ur. A.N. Kozyrin. - M .: Institut za javnopravna istraživanja, 2011. - 359 str.

11. 12. Lavrov A.M. Reforma proračuna 2001.-2007.: od upravljanja troškovima do upravljanja rezultatima // Principi javnog upravljanja

Objavljeno na Allbest.ru

Slični dokumenti

Uloga poreza u Ruskoj Federaciji. Porezni prihodi kao izvor proračunskog sustava Ruske Federacije, analiza njihovog sastava i strukture. Ključni pokazatelji federalnog proračuna. Problem uravnoteženja proračuna i načini smanjenja proračunskog deficita.

seminarski rad, dodan 10.04.2014


Reformiranje odnosa s javnošću: porezni, carinski, pravosudni sustav. Područja provedbe i ocjene rezultata bankovne i proračunske reforme, unapređenje vojno-industrijskog i nuklearnog kompleksa. Reforme u strukturama vlasti.

seminarski rad, dodan 20.10.2014


Proračunski sustav kao jedna od najvažnijih državnih institucija. Razmatranje problema razvoja proračunskog sustava Ruske Federacije. Koncept regionalnih proračuna. Analiza pokazatelja saveznog proračuna Ruske Federacije, klasifikacija troškova.

rad, dodan 28.08.2012


Mirovinsko osiguranje u Rusiji: povijesni aspekt. Značajke moderne mirovinske reforme u Ruskoj Federaciji. Glavni pravci rada Ureda mirovinskog fonda Ruske Federacije u okrugu Yeravninsky Republike Burjatije na provedbi mirovinske reforme.

rad, dodan 19.11.2015


Upravna reforma kao reorganizacija sustava javne uprave. Značajke, povijesno i strano iskustvo upravnih reformi. Reforme državnog aparata u zapadnim zemljama. Smjerovi i faze upravne reforme.

sažetak, dodan 3.3.2010


Proračunski sustav i proračunska struktura Ruske Federacije. Pojam i bit proračunskog sustava Ruske Federacije. Društveno-ekonomska bit proračuna Ruske Federacije. Koncept poreznog sustava Ruske Federacije i porezni federalizam.

seminarski rad, dodan 28.10.2004


Pojam proračunskog sustava, načela. Opće odredbe o proračunskim prihodima i rashodima. Proračunski sustav u uvjetima tržišnih odnosa. Zakonodavna osnova proračunskog sustava zemlje. Specifičnost i norme prava kojima se uređuju međuproračunski odnosi.

sažetak, dodan 30.11.2008


Koncept proračunske strukture Ruske Federacije. Ciljevi proračuna: preraspodjela bruto domaćeg proizvoda; državna regulacija i poticanje gospodarstva. Analiza državnog proračuna za 2011. i plansko razdoblje za 2012. i 2013. godinu.

seminarski rad dodan 25.12.2014


Mirovinsko osiguranje u kontekstu tržišnih transformacija. Pravo na starosnu radnu mirovinu. Bit reforme mirovinskog sustava. Uloga Ruskog mirovinskog fonda u socijalnoj zaštiti građana u kontekstu mirovinske reforme na primjeru Tjumena.

seminarski rad dodan 23.11.2015


Bit i sadržaj proračunskog prava, struktura. Vrste regulatornih pravnih akata Ruske Federacije i njihovo mjesto u hijerarhijskom sustavu. Zakonski akti kojima se uređuju pravni proračunski odnosi. Odredbe Ustava Ruske Federacije u ovoj oblasti.

DRŽAVNE FINANCIJE

M c T. AFANASIEV,

doktor ekonomskih znanosti,

profesor, proč. stolica

javne financije SU-HSE,

I. KRIVOGOV,

student poslijediplomskog odsjeka

javne financije SU-HSE

PRORAČUNSKA REFORMA U RUSIJI:

PRVI REZULTATI I MOGUĆI

IZGLEDA

Ruska vlada je 2004. godine donijela odluku o reformi proračunskog sustava zemlje. Istodobno je odobren Koncept reforme proračunskog procesa u Ruskoj Federaciji 2004.-2006.1. Njegovi glavni ciljevi su optimizacija upravljanja proračunskim sredstvima i povećanje učinkovitosti proračunskih rashoda na svim razinama proračunskog sustava. Usvojene su i nove odredbe za izradu i provedbu saveznih i resornih ciljnih programa, uvodi se programska klasifikacija federalnog proračuna, te je izvršen prijelaz na srednjoročno planiranje proračuna.

Bit tekuće reforme proračunskog sustava leži u prijelazu s upravljanja proračunskim sredstvima (troškovima) na upravljanje rezultatima na temelju povećanja odgovornosti sudionika u proračunskom procesu i proširenja njihove neovisnosti u okviru srednjoročni ciljevi. Pokušajmo identificirati ključne probleme uvođenja novih metoda proračuna u rusku praksu.

___________________________________________________________________________

1 Uredba Vlade Ruske Federacije br. 000 od 22. svibnja 2004. "O mjerama za poboljšanje učinkovitosti proračunskih rashoda."

Proračunske usluge

Temelj za novu organizaciju proračunskog procesa trebao bi biti koncept (metoda) proračuna temeljenog na rezultatima, koji je u širokoj primjeni u svijetu, u okviru srednjoročnog financijskog planiranja. Njegova je bit u raspodjeli proračunskih sredstava između upravitelja proračunskih sredstava i (ili) proračunskih programa koje oni provode, uzimajući u obzir ili u izravnoj ovisnosti o postizanju konkretnih rezultata (pružanje usluga). Ovi rezultati se ocjenjuju u skladu sa srednjoročnim prioritetima socio-ekonomske politike iu okviru proračunskih sredstava predviđenih na dugi rok. Ključni element tekuće proračunske reforme je prijelaz s procijenjenog financiranja proračunskih institucija na financiranje specifičnih proračunskih usluga koje one pružaju.

Koncept "proračunske usluge" (ili jednostavno "usluge" plaćene iz javnih sredstava) u ovom slučaju trebao bi se razlikovati od tradicionalnog ruskog razumijevanja ovog pojma, budući da se sama ideja i model proračuna temeljenog na učinku temelje prvenstveno na korporativnoj teoriji i prakticirati upravljanje korporativnim financijama.

U Rusiji se donedavno (a često i sada) nije bilo uobičajeno govoriti o uslugama koje pruža država. Dapače, naprotiv: društvo je svoje djelovanje provodilo za državu, unutar države i za potrebe države. U onim slučajevima kada društvo treba dobiti određenu uslugu od države, ono se susreće sa značajnim administrativnim preprekama i visokim transakcijskim troškovima. Najjednostavniji primjeri: poteškoće u dobivanju licenci i dozvola tvrtkama za obavljanje bilo koje djelatnosti ili pojedincima u dobivanju dozvola. Često u odnosima između države i društva postoje znakovi ugovora: država pruža određene usluge građaninu, za koje on plaća novac u obliku naknade (na primjer, za dobivanje dokumenta). U ovom slučaju postoji veza između pruženih usluga i plaćanja za njih.

S druge strane, država pruža javne usluge (primjerice, čišćenje ili uličnu rasvjetu), za koje stanovništvo plaća neosobne poreze. Sukladno tome, trebala bi nastati i odgovornost ugovornih strana, ali u praksi se to ne događa zbog kršenja obveza države za kvalitetno i pravodobno pružanje usluga (unatoč njihovoj naplati ili čak predujmu u cijelosti).

Za objektivniju ocjenu rada ministarstava, odnosno stupnja njihove odgovornosti, predmet kontrole, pa tako i od strane kontrolnih tijela, trebaju biti aktivnosti (ili program aktivnosti) i odgovarajući rezultati ostvarenja ciljeve i rješavanje problema, a ne aktivnosti kao takve. S obzirom na našu temu, objekti kontrole su proračunski usluge. U takvim slučajevima zaključci kontrolnih tijela mogu biti diskutabilni i preporučljivog karaktera za donošenje odgovarajuće odluke Vlade ili ovlaštenog tijela. Državni proračun i, po definiciji, njegova rashodna strana trebaju biti usmjereni na financiranje pružanja usluga društvu (u području obrazovanja, zdravstva, reda i mira, obrane itd.) od strane države. Međutim, postoji ozbiljna kontradikcija (ili jaz) između obveza države da pruži kvalitetne proračunske usluge društvu i stvarnog djelovanja države, s jedne strane, i njihove procjene od strane društva, s druge strane.

Tijekom popisa stanovništva 2002. godine, ruski predsjednik je na pitanje o njegovoj sferi djelovanja rekao popisivačima da "pruža usluge stanovništvu". Ipak, ova fraza sadrži važnu misao: cilj države je pružanje kvalitetnih, pravovremenih i isplativih usluga stanovništvu (od strane stanovništva ili društva potrebno je razumjeti ne samo određene ljude, već i poslovne institucije , organizacije itd.)

Postavljaju se pitanja: koje usluge, po kojoj cijeni i u kojem obimu država treba pružiti društvu? Uostalom, formirana lista javnih usluga s procjenom njihove cijene bit će prototip državnog proračuna (njegove rashodne strane), koji, s jedne strane, utvrđuje sve smjerove djelovanja države, a s druge strane. , njihovu financijsku procjenu.

Društvo uvijek postavlja određene zahtjeve državi u smislu sigurnosti, obrazovanja, zdravstvenih usluga itd. Ti zahtjevi nisu ničim ograničeni. Dakle, država jednostavno neće imati sredstva koja su nužna da ih zadovolji. Država, sa svoje strane, također nije ničim ograničena u pružanju usluga (osim proračunskih ograničenja), čak ni onima koje društvu nisu potrebne ili koče njegov razvoj. To dovodi do povećanja državne potrošnje i pretjeranog rasta državnog proračuna. Standardna tržišna načela ravnoteže ponude i potražnje ovdje ne funkcioniraju. Kako riješiti problem formiranja javno potrebnih proračunskih službi koje financira država? Mogu se razlikovati dva modela.

U skladu s prvi Kao model, vlasti formiraju popis prioriteta i strateških ciljeva društveno-ekonomskog razvoja zemlje, koji odobrava predsjednik ili vlada Rusije (na primjer, u srednjoročnim programima društveno-ekonomskog razvoja zemlje, u porukama predsjednika Saveznoj skupštini, u drugim strateškim dokumentima). Zatim svaki upravitelj proračunskih sredstava odabire ciljeve i ciljeve s odobrene liste i na temelju toga formira akcijski plan i proračunske programe. Za provedbu programa mora dati razumne izračune za njihovo financiranje. Na temelju toga se formira proračun za sljedeću i sljedeće financijske godine. Istina, nije uvijek moguće pripremiti iscrpno obrazloženje i pronaći odnos između ciljeva (zadataka, aktivnosti) i iznosa njihovog financiranja. Stoga će glavni upravitelji proračunskih sredstava nastojati da proračun ostane barem na razini prošle godine. Oni sami procjenjuju svoje aktivnosti, a rezultate odobravaju vladine komisije (Ministarstvo financija i/ili Ministarstvo gospodarskog razvoja Rusije).

Ovaj model se zapravo koristi u Rusiji: uz procijenjeno financiranje glavnih upravitelja proračunskih sredstava, započeo je i proces uvođenja programskog financiranja. Glavni upravitelji sredstava imaju, takoreći, dva proračuna: procijenjeni (resorni), odobren zakonom o saveznom proračunu, i programski, koji se ogleda u izvješću o glavnim rezultatima aktivnosti.

Prema drugi model, u početnoj fazi, identificiraju se potrebe društva za dobivanjem usluga od države (u području provođenja zakona, zdravstvene zaštite itd.). Kao načini prikupljanja takvih informacija koriste se istraživanja javnog mnijenja, specijalizirana istraživanja, uzimaju se u obzir mišljenja stručnjaka u pojedinim područjima, zaključci poslovne zajednice i udruga itd. Prikupljeni podaci razvrstavaju se prema nekom kriteriju ( npr. industrijska ili odjelna) a zatim se formira popis ciljeva, zadataka i potrebnih mjera za rješavanje uočenih problema. Istodobno, ciljevi, zadaci i aktivnosti strukturirani su prema programima; provodi se proračunska procjena potonjeg, odnosno utvrđuje se trošak aktivnosti. Metode procjene mogu biti različite, na primjer, kao osnova se uzimaju alternativni troškovi sličnih usluga na tržištu ili mišljenja stručnjaka. Programi predstavljaju kako obveze države koje se premještaju iz godine u godinu, tako i nove. Kao rezultat toga, formira se popis programa koji će biti predloženi za provedbu s naznakom obujma i izvora financiranja.

Za drugi model treba stvoriti visoko razvijene temeljne institucije civilnog društva i osigurati dvosmjernu komunikaciju u sustavu "moć-društvo". Rusija nema tako učinkovite mehanizme interakcije između društva i države, stoga je korištenje ovog modela u ruskim uvjetima još uvijek problematično.

Organizacijska pitanja

Glavni strateški dokument za razvoj gospodarstva zemlje su srednjoročni programi društveno-gospodarskog razvoja koje je usvojila vlada Ruske Federacije, razvijeni za trogodišnje razdoblje. Vlada također odobrava savezne ciljne i investicijske programe čija je provedba od 3 do 8 godina. Rokovi za provedbu ciljanih i investicijskih programa, koji su zapravo taktički instrumenti vlade, mogu biti nekoliko puta duži od rokova za provedbu programa strateškog razvoja Ruske Federacije, iako bi, logično, sve trebalo biti upravo suprotno. . Štoviše, ciljevi navedeni u programima društvenog i ekonomskog razvoja često se ne mogu kvantificirati. Primjerice, ciljevi poput stvaranja učinkovitog nacionalnog inovacijskog sustava, povećanja učinkovitosti korištenja potencijala resursa i konkurentnosti proizvoda ne daju jasan odgovor na pitanja što će i u kojoj mjeri država ili društvo dobiti kao rezultat njihovo postignuće 2. To je sasvim razumljivo, ali isključenje glavnih kvantitativnih ciljeva predloženih u 2005. teško je opravdano.

pokazatelji gospodarskog razvoja - inflacija i rast BDP-a - iz nacrta saveznog proračuna za 2006. godinu.

Ove okolnosti značajno otežavaju provedbu proračunskih programa i, sukladno tome, uvođenje metoda proračuna temeljenog na učinku, iz sljedećih razloga:

Ciljevi proračunskih programa možda se neće podudarati s razvojnim ciljevima zemlje ili će brzo zastarjeti kao rezultat postavljanja novih srednjoročnih razvojnih ciljeva;

__________________________________________________________________

2 Vidi: Nacrt "Programa društveno-ekonomskog razvoja Ruske Federacije za srednjoročni period (2005.-2008.)" ( http: // www. / wps / portal).

Potrebna je česta revizija strukture proračunskih programa i njihovo popunjavanje aktivnostima;

Ciljevi programa se ne ostvaruju;

Programi se provode neučinkovito zbog nedostatka jasnih kriterija za ocjenu njihove učinkovitosti.

Srednjoročni vremenski horizonti planiranja, zacrtani trogodišnjim razdobljem, ograničavaju mogućnosti planiranja rashoda (i prihoda) u okviru dugoročnih proračunskih programa. Kao jednu od opcija za rješavanje ovog problema možete koristiti obvezno uključivanje međuciljeva i pokazatelja njihove procjene u strukturu proračunskih programa, kao i izradu jasnog i dovoljno detaljnog godišnjeg proračuna za program. Osim toga, financiranje saveznih ciljnih programa iz federalnog i regionalnog proračuna još uvijek je nedovoljno. To, iz očitih razloga, ne omogućuje provođenje planiranih aktivnosti u okviru programa i ispunjavanje zadanih zadataka. Kašnjenje u rješavanju ovog problema može diskreditirati nove metode proračuna u praksi.

Reforma proračuna, između ostalog, povezana je s potrebom promjene načela i mehanizama interakcije kako unutar državnih tijela tako i vlasti s društvom. Ova pitanja treba rješavati u okviru upravne reforme, koja je započela istodobno s proračunom, u proljeće 2004. Zbog toga je važno osigurati koordinaciju i koherentnost proračunskih i upravnih reformi.

U mnogim zemljama uvođenje metoda proračuna temeljenog na učinku u proračunski proces izazvalo je negativan stav službenika ministarstava: njihova percepcija novih metoda proračuna nije bila povezana s potrebom poboljšanja rada, već s dodatnim opterećenjem. Doista, opterećenje i zahtjevi za zaposlenike ministarstava, kao i kontrolnih tijela, uvođenjem ovih metoda značajno se povećavaju, posebno u prijelaznoj fazi.

Djelatnost ministarstava u pravilu je usmjerena na provedbu planiranog proračuna, a u prijelazu na ciljano planiranje proračuna potrebne su odgovarajuće promjene kako u njihovim funkcijama, tako iu ljudskim potencijalima. Nedostatak osoblja odgovarajuće kvalifikacije otežava pripremu visokokvalitetnih saveznih ciljnih programa, njihovu provedbu, praćenje i evaluaciju. Zato je sada potrebno pristupiti izradi programa usavršavanja i prekvalifikacije u ovom području, a moguće i djelomičnog smanjenja broja kadrova i zapošljavanja novih na konkurentskoj osnovi.

Sama provedba proračunske reforme i uvođenje novih funkcija u sustav državnih tijela zahtijevaju dodatna (ponekad značajna) sredstva koja već moraju biti predviđena u federalnom proračunu. Riječ je o sljedećem: objašnjavanju novih načela proračuna i praćenju rezultata njihove provedbe; priprema nastavnih materijala; osposobljavanje zaposlenika i poboljšanje njihove kvalifikacije; provođenje istraživanja, anketa, anketa radi prikupljanja potrebnih primarnih informacija o djelatnostima ministarstava; razvoj i implementacija suvremenih informacijskih sustava temeljenih na visokim tehnologijama; izmjene i dopune proračunskog zakonodavstva itd.

Upravljanje programskim proračunom

Rusija je prikupila dovoljno iskustva u upravljanju proračunskim sredstvima strukturiranim u obliku projekata i programa. Prisjetite se petogodišnjih planova i državnih projekata izgradnje infrastrukturnih objekata. U suvremenim uvjetima to su savezni ciljni programi, investicijski programi i projekti međunarodnih financijskih organizacija.

Analiza glavnih dokumenata o programima3 pokazuje da u većini slučajeva nije moguće jasno identificirati upravljačka tijela saveznih ciljnih programa, definirati njihove funkcije, ovlasti i odgovornosti. Još uvijek ne postoje utemeljeni i dovoljno razvijeni mehanizmi za određivanje troškova povezanih s upravljanjem programom. Takvi se troškovi obično ne identificiraju kao zasebna linija u programskom proračunu, a tamo gdje su identificirani opći troškovi upravljanja, ne postoji posebna stavka tih troškova. Dodijeljena proračunska sredstva za održavanje tijela upravljanja saveznim ciljnim programima nisu potkrijepljena odgovarajućim obrazloženjem. U fazi njihovog razvoja troškovi upravljanja u nekim slučajevima se izdvajaju u posebnu stavku, na primjer "Upravljanje programom" ili "Održavanje Direkcije", ali u fazi implementacije programa podaci o njihovoj upotrebi možda neće biti dostupni.

Postojeći postupak pripreme i provedbe saveznih ciljnih programa, kao i dostupno izvješćivanje o njima, ne predviđaju obvezno formalizirano odražavanje troškova u okviru programa u pojedinim područjima, kategorijama, komponentama. Ne postoji kategorija kao što je "Upravljanje saveznim ciljnim programom". Formalizirana je samo podjela rashoda na "kapitalne izdatke", "R&D" i "ostale izdatke". Štoviše, jest

Ostali rashodi često čine najveći dio proračuna dodijeljenog za financiranje programa, uključujući sredstva za upravljanje programom. Financiranje troškova upravljanja programom vrši se iz federalnog proračuna, a moguće je koristiti dva modela njihovog upravljanja.

____________________________________________________________

3Pogledajte, na primjer, materijale informacijskog poslužitelja o saveznim ciljnim programima

(http: // www. programi-gov. ru / cgi-bin / indeks. cgi).

Prvi model leži u činjenici da se unutar ministarstva ili odjela stvara specijalizirana jedinica koja ima odgovarajuće ovlasti za upravljanje programom. Troškovi povezani s tim će se sastojati od procijenjenih troškova rada ove jedinice, uključujući fond plaća, i porezne olakšice, stanarinu, režijske troškove, komunikacije, komunalne usluge. Ako su funkcije za provedbu saveznih ciljnih programa dodijeljene jedinici koja obavlja i druge poslove, tada je potrebno utvrditi udio stvarno utrošenog osoblja na vođenje programa i rješavanje drugih problema.

U zakonu o saveznom proračunu za 2005. samo su za tri programa i potprograma raspoređeni troškovi vezani za upravljanje saveznim ciljnim programima (za održavanje direkcija). Na primjer, u okviru potprograma "Željeznički promet" ovi će troškovi u 2005. godini iznositi oko 22 milijuna rubalja, u okviru potprograma "Državni stambeni certifikati za 2004.-2010.". - oko 52 milijuna rubalja.

Međutim, najvažnije je da je potrebno izraditi popis funkcija dodijeljenih upravama, kao i izvora njihovog financiranja, uz savezni proračun. Samo pod takvim uvjetima moguće je osigurati vlasničku raspodjelu sredstava za upravljanje saveznim ciljnim programima.

Drugi model pretpostavlja da ministarstvo ili agencija odgovorna za provedbu programa nabavlja relevantne savjetodavne usluge na tržištu.

U tom slučaju troškovi povezani s upravljanjem programom bit će vrijednost ugovora sklopljenog između ministarstva i tvrtke.

Iskustvo upravljanja i financiranja saveznih ciljanih programa ne može se izravno prenijeti na nova načela proračuna temeljenog na učinku. Potrebno je izvršiti odgovarajuće izmjene regulatornog okvira za pripremu, provedbu, praćenje i izvješćivanje o proračunskim ciljnim programima. Uz detaljniji pregled rashoda u okviru saveznih ciljanih programa, potrebno je izdvojiti u posebnu kategoriju troškove vezane uz upravljanje saveznim ciljanim programima. Također treba odobriti postupak upravljanja proračunskim ciljanim programima, formaliziranje mehanizama i postupaka za njihovo upravljanje.

Procjena učinkovitosti proračunskih rashoda

Glavni element programskog proračuna ili proračuna učinka je sustav za praćenje i

ocjenjivanje4 učinkovitosti proračunskih rashoda (koji se pak sastoje od proračunskih programa). Prisutnost takvog sustava omogućit će kontinuirano praćenje provedbe programa, identificiranje problematičnih područja, pravovremenu prilagodbu strukture i mehanizama za provedbu programa te povećanje njihove transparentnosti. Jednako važna svrha sustava je i mogućnost natjecateljskog odabira programa radi odabira najučinkovitijih za provedbu, kao i isključivanje neučinkovitih programa ili pojedinih programskih aktivnosti tijekom njihove provedbe. Prilikom utvrđivanja učinkovitosti programa, glavni naglasak treba biti na korištenju pokazatelja za ocjenu ostvarenosti programskih ciljeva u usporedbi s poznatim pokazateljima javnih, proračunskih ili

komercijalne učinkovitosti, koja se u pravilu koristi za analizu nastalih troškova i dobivenih koristi u novčanom smislu.

___________________________________________________________

4 M & E sustav (monitoring i evaluacija) - pojmovi prihvaćeni u međunarodnoj praksi

Međutim, pokazatelji metode "benefit-cost" ne omogućuju uvijek nedvosmislen zaključak o učinkovitosti ulaganja javnih sredstava. Slično, ne mogu se uvijek i ne za sve programe (primjerice, u javnom sektoru – u zdravstvu ili obrazovanju) izračunati takvi pokazatelji.

Ovu okolnost potvrđuje međunarodno iskustvo, posebice Svjetska banka, u ocjenjivanju učinkovitosti projekata i programa. Pritom je glavni naglasak stavljen na postizanje postavljenih ciljeva i rješavanje postavljenih zadataka, kao i na kvalitetu samog programa5.

U Metodološkim preporukama za pripremu izvješća o rezultatima i glavnim pravcima aktivnosti subjekata proračunskog planiranja (suglasili su Ministarstvo financija Rusije i Ministarstvo ekonomskog razvoja Rusije), ključni pokazatelji uspješnosti temelje se upravo na načelima ocjenjivanja ostvarenosti ciljeva i rješavanja problema u okviru proračunskih programa. U skladu s njima ocjenjuju se sljedeća tri pokazatelja ekonomske učinkovitosti - omjer izravnih rezultata aktivnosti, rezultata planiranih u okviru taktičkih zadaća, programa, programskih aktivnosti i troškova njihovog postizanja (npr. za izgradnju/ popravak 1 km ceste); (2) društvena učinkovitost - omjer društveno značajnog učinka aktivnosti (pokazatelj konačnog rezultata aktivnosti ili njegove promjene) i izravnih pokazatelja aktivnosti;

(3) socioekonomska učinkovitost – omjer vrijednosti konačnog društveno značajnog rezultata dobivenog u procesu provedbe programa i vrijednosti troškova.

_______________________________________________________________

5 Metodološki pristupi Svjetske banke procjeni uspješnosti projekta temelje se na ciljanoj metodi koja se usredotočuje na procjenu uspješnosti projekta, održivosti projekta i institucionalnog učinka projekata. Za utvrđivanje učinkovitosti projekta procjenjuju se tri čimbenika: (1) relevantnost (odnosno značaj i relevantnost) ciljeva projekta za potrebe države i institucionalne prioritete, (2) društvena učinkovitost projekta (učinkovitost ili djelotvornost), odnosno stupanj do kojeg su ciljevi projekta postignuti (ili će biti) i (3) ekonomska učinkovitost projekta (učinkovitost) - omjer količine proizvedenih dobara i usluga kao rezultat projekta ili programa (odnosno outputa) i resursa utrošenih na njihovu proizvodnju (troškovi). Vidi: "Alati i pristupi za evaluaciju" ( http: // www. svjetska banka. org / oed / oed_pristup_sažetak. html).

Za ocjenu učinkovitosti programa može se predložiti ljestvica područja procjene u kojoj su ključni pokazatelji pokazatelji za ocjenu ostvarenja ciljeva i zadataka.

Osim toga, preporučljivo je uvesti smjernice u ljestvicu glavnih smjerova i kriterija ocjenjivanja koji će omogućiti ocjenjivanje ne samo rezultata, već i kvalitete procesa njihovog postizanja.

To će omogućiti donošenje korektivnih odluka o shemi upravljanja tijekom praćenja provedbe programa, kao i stvaranje objektivnije slike o kvaliteti programa ili projekta u cjelini.

Stupac s ponderima jednog ili drugog smjera zapravo odražava važnost njegove procjene za onoga tko ovu ocjenu provodi. Očito, variranjem pondera može se promijeniti prioritet pojedinih pravaca, međutim, za različite programe potrebno je koristiti jednu ljestvicu pondera kako bismo ih usporedili i odabrali najučinkovitije (vidi tablicu)

Područja evaluacije programa

Ove ocjene učinkovitosti programa u područjima predlažu se uzimajući u obzir praksu evaluacije iznesenu u izvješćima o rezultatima i glavnim pravcima djelovanja subjekata proračunskog planiranja6. Također se provodi analiza sustava pokazatelja za ocjenjivanje projekata i programa koje koristi Svjetska banka7 iu međunarodnoj praksi8. Ljestvica procjene kvalitete pokriva sve glavne aspekte osmišljavanja, provedbe i evaluacije programa. Rizik neadekvatne procjene jednog ili drugog područja je minimiziran, budući da se svako područje predlaže da se razloži na nekoliko kriterija za koje se razine procjene mogu točno odrediti.

Glavni pokazatelj za ocjenjivanje programa trebala bi biti integralna ocjena njegove učinkovitosti, koja će se kvantitativno izraziti u točkama u rasponu od 0 (minimum) do 5 (maksimum). To je uravnotežena procjena analize različitih aspekata pripreme, provedbe, praćenja i rezultata programa. Integralna ocjena njegove učinkovitosti određena je zbrojem bodova uzimajući u obzir pondere uputa za ocjenjivanje u skladu s gornjom tablicom.

Svaki od smjerova ocjenjuje se prema odgovarajućim tablicama ocjenjivanja na ljestvici od pet stupnjeva. Kao što je već napomenuto, procjena gotovo svakog područja uključuje analizu postojećeg stanja prema nekoliko kriterija, čime se minimizira rizik neadekvatne procjene jednog ili drugog područja. U tom se slučaju bira između niza kriterija koji su definirani kao razine procjene. Konačna ocjena za svako područje izračunava se kao zbroj bodova za svaki kriterij u ovom području, uzimajući u obzir težinu kriterija. Razine (opis) kriterija i njihove težine treba navesti u odgovarajućim tablicama ocjenjivanja.

__________________________________________________________________

7 Odjel za procjenu poslovanja Svjetske banke koristi šest razina za procjenu društvenog i ekonomskog učinka programa koji započinju ocjenom “vrlo loše” i završavaju ocjenom “vrlo zadovoljavajuće”.

8Pogledajte, na primjer, Alat za ocjenjivanje programa za ocjenjivanje (PART), koji FAO primjenjuje od 2004. za potrebe evaluacije programa ( http: // www. bijela kuća. gov / Omb / dio / indeks, html).

Prisutnost integralnog kvantitativnog pokazatelja procjene temeljenog na korištenju standardizirane ljestvice ocjenjivanja omogućuje usporedbu različitih programa i u skladu s tim ih rangirati prema ovom pokazatelju kako bi se iz portfelja implementiranih programa odabrali najučinkovitiji programi. Pojavljuje se osnova za regulatorna i upravljačka tijela odgovorna za upravljanje portfeljem programa za donošenje informiranih odluka za optimizaciju ovog portfelja.

Prilikom provođenja takve procjene moguće je identificirati loše razvijene mehanizme ne samo za pojedinačni program, već i za njihove skupine (na primjer, skupinu MFO projekata i skupinu saveznih ciljnih programa ili različite grupe koje objedinjuje industrija ili drugi kriterij). Preporučljivo je provesti takvu ocjenu i na kraju programa i tijekom njegove provedbe, kao i u fazi pripreme.

Predložena metoda procjene može se koristiti pri donošenju odluka o izboru alternativnih opcija za provedbu programa ili kada je potrebno dodijeliti ograničena financijska sredstva velikom broju konkurentskih programa9. Ako je svrsishodno odražavati postignutu razinu troškova za pojedine izravne i krajnje rezultate, među glavne pokazatelje mogu se staviti i pokazatelji ekonomske i socio-ekonomske učinkovitosti. Potonje ima smisla kada je moguće usporediti ove pokazatelje sa sličnim pokazateljima postignutim u drugim projektima/programima kako u Rusiji tako iu inozemstvu.

U ovoj fazi proračunske reforme u Rusiji, najvažnija stvar u predloženom pristupu ocjenjivanju učinkovitosti programa nije toliko konačni kvantitativni rezultat procjene, izražen u točkama

__________________________________________________________________

9. Godine 2005., naredbom Vlade Rusije (od 12. travnja 2005.), na temelju podataka iz eksperimenta o provedbi metoda planiranja proračuna temeljenog na rezultatima, 180 milijuna rubalja, ili 0,006% ukupnog saveznog proračuna rashodi za 2005.

ili novčane jedinice, koliko je sposobnost demonstriranja kvalitete svih aspekata proračunskih programa (planiranje, financiranje, nabava, praćenje, upravljanje). Takav rad treba provoditi redovito (npr. u odnosu na godišnji proračunski ciklus), kako bi se pravodobno uočila uska grla u provedbi proračunskih programa i poduzele odgovarajuće mjere.

Preporučljivo je uvesti ključne elemente metodologije za reviziju učinkovitosti rashoda programskog proračuna prikazane u ovom odjeljku u dosadašnju praksu kako samih ministarstava (unutarnja revizija), tako i regulatornih tijela (vanjska revizija).

Proračunske reforme i kontrola

radi troškovne učinkovitosti

Za učinkovitu provedbu proračunske reforme i konsolidaciju njezinih postignuća potreban je odgovarajući zakonodavni okvir. U onim slučajevima kada se proces provodi samo na razini izvršne vlasti, u budućnosti dolazi do značajnih kašnjenja, pa čak i zastoja u provedbi reformi. Uvođenje metoda proračuna temeljenog na učinku znači, s jedne strane, povećanje stupnja slobode raspolaganja sredstvima ministarstava i resora, as druge, povećanje njihove odgovornosti. Glavni fokus se prebacuje s vanjske na unutarnju kontrolu – na razinu ministarstava i resora.

Neke su zemlje provele pojedinačne pilot projekte na razini jednog ili više ministarstava prije nego što su krenule u sveobuhvatnu provedbu tehnika proračuna temeljenog na učinku. Nakon toga, programski pristup, uzimajući u obzir utvrđene probleme i odgovarajuće prilagodbe, proširen je i na ostala ministarstva i resore.

Prijelaz na metode proračuna temeljene na učinku često je popraćen (povezan) s drugim reformama: administrativnim (razdvajanje funkcionalnih agencija i službi), računovodstvenim i sustavima izvješćivanja u javnom sektoru (prijelaz s gotovine: računovodstvo na obračunsko računovodstvo). To često stvara koordinacijske strukture na najvišoj razini izvršne vlasti.

Za kontrolu provedbe programa u sastavu svakog izvršnog tijela stvara se radno mjesto odgovorno za unutarnje računovodstvo (primjerice, na razini zamjenika ministra). Ovog stručnjaka (ili skupinu stručnjaka) može imenovati i Sabor i Ministarstvo financija ili Vlada i odgovarati izravno čelniku ovog izvršnog tijela, iako se njegovo financiranje neće provoditi na teret ministarstva.

Prilikom izrade godišnjeg izvješća o provedbi programa, ministarstva na temelju usporedbe stvarnih vrijednosti pokazatelja s ciljevima u pravilu trebaju obrazložiti razloge nastalih neslaganja. Također, trebaju dostaviti plan daljnjih postupanja na opravdavanju nedostižnih ciljeva, izračunati plan i proračun za sljedeću godinu, uzimajući u obzir stvarne rezultate, ocijeniti kvalitetu informacija korištenih u izvješću.

U rujnu 2005. Ministarstvo financija Rusije objavilo je izvješće „Proračunska politika za 2006.-2008.“10, koje sažima glavne rezultate prve faze proračunske reforme. To uključuje donošenje trogodišnjeg dugoročnog financijskog plana, odvajanje postojećih i prihvaćenih proračunskih obveza od strane države, formiranje izvješća upravitelja sredstava o rezultatima aktivnosti strukturiranih prema proračunskim programima.

Napominjemo da izvješća upravitelja proračunskih sredstava o rezultatima njihova rada nemaju status zakona, već su dodatak procijenjenim izdacima koji se odobravaju u sklopu zakona o saveznom proračunu. No, upravo se u njima (a ne u ovom zakonu) ogledaju ciljevi i zadaci upravitelja proračunskim sredstvima uz koordinaciju njihova proračunskog financiranja. Zato bi jedan od neposrednih zadataka proračunske reforme trebao biti povećanje statusa izvješća upravitelja proračunskih sredstava (moguće kroz uvođenje klasifikacije programskog proračuna) kako bi se ojačala njihova odgovornost za kvalitetu informacija u izvješćima, kao i što se tiče provedbe proračunskih programa.

Trenutno je već stvorena osnova za sljedeću fazu reforme proračuna, a to je kako slijedi. Na temelju podataka iz izvješća o glavnim rezultatima aktivnosti, kao i federalnom proračunu u kontekstu postojećih i preuzetih obveza

provodi se sveobuhvatna analiza (revizija) učinkovitosti rashoda federalnog proračuna. Tijekom takvog rada potrebno je procijeniti učinkovitost i trošak proračunskih usluga koje pružaju upravitelji, kao i utvrditi potrebe za njima. Kako bi se isključio utjecaj upravitelja fondovima na rezultate, preporučljivo je osigurati neovisnost takve procjene, te transparentnost i dostupnost dobivenim rezultatima.

Rezultat ovog rada trebao bi biti sastavljanje popisa najučinkovitijih i najkonkurentnije odabranih proračunskih ciljanih programa, uključujući specifične i opravdane proračunske usluge koje bi se trebale financirati iz proračunskih sredstava, primjerice, u 2007. godini. U tom slučaju može biti otkrio je da će dio proračunskih usluga, a time i proračunskih programa biti nepotražen iz ovog ili onog razloga, na primjer, zbog njihove neučinkovitosti, što će zahtijevati razvoj odgovarajućih mjera.

_________________________________________________________________

10 http: // www. minfin. ru / budref / budjet2006.pdf

Ambiciozni program razvoja zdravstva i obrazovanja, agroindustrijskog sektora i stambenog sektora, koji je 2005. predstavio predsjednik Rusije, kao i odluka ruske vlade o stvaranju investicijskog fonda, odobren je nekoliko mjeseci ranije, podrazumijevaju značajno povećanje državne potrošnje za postizanje ovih ciljeva počevši od 2006. plaće radnika, na primjer, u zdravstvu i obrazovanju, kvaliteta usluga koje pružaju proračunske institucije možda neće rasti.

Postupci i mehanizmi za provedbu ovih državnih projekata, koji mogu nadilaziti proračunski proces, također nisu sasvim jasni.

Uz zadaću poboljšanja dobrobiti stanovništva, potrebno je odrediti i druge, ništa manje relevantne ciljeve ovih državnih projekata. Štoviše, važno je utvrditi rezultate koje država očekuje od njihove provedbe svake godine, odnosno sasvim je jasno povezati povećanje javne potrošnje s poboljšanjem kvalitete javnih usluga koje pruža država.

Stoga je za ove projekte potrebno u potpunosti primijeniti metode proračuna temeljenog na rezultatima, uključujući provođenje revizije učinkovitosti projekata u svim fazama njihove pripreme i provedbe. U protivnom se može formirati skup i neučinkovit sustav za "razvoj" proračunskih sredstava.

Ruski predsjednik V. Putin:

“Glavno načelo proračunske reforme je prijelaz s upravljanja proračunskim rashodima na upravljanje rezultatima. ‹…› Postizanje optimalne razine državne potrošnje trebalo bi postati osnovno načelo ekonomske politike.”

(Poruka iz 2004.)

Proračunska reforma - uvođenje novih načela proračunske regulacije i izgradnja novih međuproračunskih odnosa (vidi Međuproračunski odnosi), s ciljem stvaranja transparentnog i učinkovitog sustava upravljanja javnim resursima.

Reforma se provodi u tri glavna pravca navedena u izvješću potpredsjednika Vlade A. Žukova „O osnovnim načelima financijske i ekonomske politike Vlade Ruske Federacije za 2005.“, koje je predstavio Državnoj dumi 29. rujna 2004.:

1. Razgraničenje ovlasti između proračunskih razina, ukidanje nefondovskih mandata i zamjena naknada u naravi novčanim isplatama.

2. Programski ciljane metode planiranja, uključujući i dugoročno, povećanje učinkovitosti saveznih ciljanih programa.

3. Provođenje opsežnog restrukturiranja mreže proračunskih institucija (vidi Smanjenje i restrukturiranje mreže proračunskih institucija), od kojih će većina promijeniti status i steći pravo obavljanja komercijalnih djelatnosti.

Zamjenik Šef kabineta Vlade A. Golovkov: „U sljedeće dvije ili tri godine 6070% proračunskih rashoda bit će izvršeno po programskoj metodi, iako je teško razbiti razmišljanje dužnosnika koji su već dugo navikli na borbu za raspodjelu sredstava."