В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 10) в бюджетную систему Российской Федерации включаются также бюджеты государственных внебюджетных фондов . В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная система России представляет собой трехуровневую иерархическую систему:
Первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
Второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации;
Третий уровень - местные бюджеты.
Все бюджеты в Российской Федерации автономны и самостоятельны. Однако в случае необходимости Бюджетным кодексом РФ предусмотрено составление консолидированного бюджета и наличие межбюджетных отношений.
В соответствии и бюджетным законодательством бюджетная система Российской Федерации основывается на следующих принципах :
ѕ единства бюджетной системы Российской Федерации;
ѕ разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
ѕ самостоятельности бюджетов;
ѕ полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных и внебюджетных фондов;
ѕ сбалансированности бюджета;
ѕ эффективности и экономности использования бюджетных средств;
ѕ общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
ѕ гласности;
ѕ достоверности бюджета
ѕ адресности и целевого характера бюджетных средств.
В процессе становления местного самоуправления важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными предпосылками. Реально самоуправление только тогда, когда оно обеспечено экономикой, ибо «корни самоуправления в экономике».
Одним из главных условий жизнедеятельности местного самоуправления является наличие у него материально-финансовой базы. Развитие товарно-денежных отношений, юридическое закрепление многообразия форм собственности, появление множества субъектов реальных рыночных отношений поставили перед местным самоуправлением задачу формирования собственной финансово-экономической базы на новых основах. Эти обстоятельства привели к появлению в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а затем в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. главы «Финансово-экономическая основа местного самоуправления». Федеральный закон 2003г., определил, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественное право муниципального образования (ст.49).
Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.
Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности.
Самостоятельность - имманентное свойство местного самоуправления. Без нее не может быть местного самоуправления вовсе. Самостоятельность ограничена пределами полномочий местного самоуправления. В этих пределах органы местного самоуправления и население непосредственно принимают решения, не согласовывая их с органами государственной власти и не представляя на утверждение этих органов. Они свободны в выборе вариантов своих решений, путем достижения намечаемых целей. И гарантии местного самоуправления со стороны государства должны в немалой степени состоять из гарантий этой самостоятельности.
Определяемая новым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятым Государственной Думой 16 сентября 2003 года, самостоятельность органов местного самоуправления выглядит не так, как в Федеральном законе «Об общих принципах организации …» 1995 года. Упор сделан не только на четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти, но и на то, чтобы полномочия органов местного самоуправления были соразмерны предоставляемым им финансовым и материальным средствам. Условно говоря, первостепенное влияние уделено соответствию функциональной и финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.
Вместе с тем укрепление и развития финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления.
Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает :
· органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми он могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
· финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям;
· по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
· финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
· защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции (ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении).
Эти положения Европейской Хартии о местном самоуправлении можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.
Финансовые средства муниципального образования, т.е. совокупность денежных средств, находящихся в его распоряжении, включают:
· средства местного бюджета;
· муниципальные внебюджетные средства;
· финансовые ресурсы предприятий находящихся в муниципальной собственности;
· средства, мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы и т.д.) .
Местное самоуправление может быть функционально самостоятельным, если гарантируется его бюджетно-финансовая самостоятельность.
Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать утверждать и исполнять местный бюджет.
Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:
· наличием собственных источников доходов;
· правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;
· правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти);
· правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
· ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 год) предполагает наличие на каждом уровне самоуправления, в каждом муниципальном образовании своего бюджета. Поправки в Бюджетный кодекс РФ предусматривают утверждение бюджетов не только на уровне муниципальных районов и городских округов, но и на уровне городских и сельских поселений. Формально решить данную задачу не так уж и сложно. Куда труднее пополнить бюджеты реальными доходами, которые дали бы возможность решать вопросы местного значения и выполнять переданные государственные полномочия.
Если государство рассчитывает на эффективное функционирование местного самоуправления, оно должно предпринять реальные меры для того, чтобы финансовые ресурсы муниципальных образований были соразмерны их компетенции. Речь идет не только о необходимости прекращения практики возложения государственной властью на органы местного самоуправления не финансируемых государственных социальных обязательств. И не только о том, что при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляемые финансовые ресурсы были достаточны для исполнения этих обязательств.
Необходимо сделать так, чтобы соразмерность ресурсов полномочиям была заложена в самом механизме составления и исполнения местных бюджетов. Главное здесь заключается в том, чтобы часть финансовых средств органов местного самоуправления поступала за счет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления устанавливали бы сами в пределах, определенных законом.
Местное самоуправление не может быть основано только вспомоществованиях (на дотациях, трансфертах и субвенциях, как бы они не были хорошо рассчитаны) из вышестоящих бюджетов, хотя в настоящее время базовыми инструментами для выравнивания уровней бюджетообеспеченности считаются :
Дотация -- это денежная сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального, бюджета муниципального образования, который в соответствии законом обязаны обеспечить органы государственной власти. Использование дотации не имеет целевого назначения, и она выделяется на безвозмездной и безвозвратной основе.
Трансферт в бюджетной сфере - перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня. В Российской Федерации трансферт означает выделение бюджетам нижестоящего территориального уровня средств из фонда финансовой поддержки регионов или местного самоуправления на нормативной основе. Доля в этом фонде каждой территории, нуждающейся в финансовой поддержке, устанавливается расчетным путем. Указанный фонд образуется в основе вышестоящего бюджета так же на нормативной основе, от соответствующих фактически поступающих бюджетных доходов в этот фонд отчисляется определенный процент.
Субвенция - это денежная сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели программы для выравнивания социально-экономического развития соответствующей территории. В случае использования субвенции не по целевому назначению она подлежит возврату, предоставившему ее органу.
Используются дополнительно еще такие инструменты как субсидия, бюджетный кредит и трансферт .
В этом случае местное самоуправление, по сути, превращается в государственное управление. Между тем способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является символом их автономии. Устанавливая местные налоги, органы местного самоуправления берут на себя обязательства перед населением. Наличие собственных источников поступлений позволяет органам местного самоуправления предвидеть, на какие ресурсы они могут рассчитывать в долговременной перспективе.
Наличие собственных источников дохода - существенный признак самостоятельности бюджетов. Проблема заключается в том, чтобы обеспечить местному самоуправлению какие-то исключительные условия бюджетной автономии, а том, чтобы гарантировать органам местного самоуправления нормальные возможности относительно свободной деятельности. На это, в частности направлен закрепленный в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 года) принцип выделения финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности по единой для всех муниципальных образований прозрачной методике, исключающей предвзятый подход при определении дотаций.
Однако, при всей устремленности местных бюджетов к самостоятельности, они остаются в рамках единой бюджетной системы страны. Это означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушение бюджетного законодательства, а так же единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств этих бюджетов.
Уже сейчас возможно предположить некоторые сценарные расчеты бюджетных последствий преобразований в области перераспределения финансовых средств между различными уровнями бюджетной системы страны связанных с полноценным введением в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 года). Расчеты вариантов сценариев, характеризующих последствия реализации законопроекта, проведены фондом «Институт экономики города» город Москва. В качестве сценарных вариантов прогноза развития событий были рассчитаны три, предпосылки которых следующие:
Вариант 1. Предполагает, что как «старые», так и «новые» государственные полномочия будут финансироваться в том же объеме, что и сейчас;
Вариант 2. Все переданные органам местного самоуправления государственные полномочия будут финансироваться в полном объеме, как это предусмотрено в настоящее время федеральным законодательством, причем объем государственных обязательств не будет сокращен, а объем местных бюджетов не будет увеличен;
Вариант 3. Основан на предложении варианта 2, но с условием, сто будет соответственно увеличен объем местных бюджетов для финансирования переданных государственных полномочий в полном объеме в соответствии с федеральным законодательством.
Эксперты фонда «Институт экономики города» проанализировав существующее в настоящее время состояние местных бюджетов и рассмотрев возможные варианты сценарных прогнозов развития событий после принятия на практике Закона пришли к следующим выводам:
Прогнозируется централизация расходных полномочий органов местного самоуправления, которая характеризуется сокращением, как объема собственных полномочий, так и доли в общих расходах местных бюджетов.
Таким образом, может произойти «огосударствление» органов местного самоуправления, которые почти половину своего времени будут тратить на выполнение функций органов государственной власти.
Возможно как некоторое расширение, так и некоторое сужение бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления по доходным полномочиям.
С данными выводами экспертов фонда «Институт экономики города» мы согласны. Хотелось бы добавить следующее: оставаясь, как и прежде, в общей системе публичной власти, органы местного самоуправления продолжают действовать в русле единой политики государства. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003г.) преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления, но, тем не менее, оставляет их в сфере деятельности местного самоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под строгий контроль государства. С одной стороны это ограничивает их усмотрение в решении ряда вопросов, с другой - гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.
Рис. 2. Состав страховых резервов
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Как показывают данные последних лет, в 1993 г. убытки имели единицы, в 1996 г. - 30%, в 1998 г. - 47%, в 2000 г. - 28%, причем размер убытков нередко в 23 раза превышал величину уставного капитала. (Сухов В. Страховые компании в состоянии неустойчивости // Русская Азия. 1997. № 8; Страховой рынок России: состояние и перспективы // Финансы. 1997. №6. С. 71-74).
2 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рей-тмана. М., 1993; Орланюк-Малицкая Л.А. Страховые операции. М., 1991.
3 Родионова В.М., Федотова М.А. Финансовая устойчивость предприятия в условиях инфляции.
4 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 55.
5 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. М., 1994. С. 4.
6 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков.
7 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. 1997, Apr.
8 Циммерман Й. Бухгалтерский учет и финансовый менеджмент в страховой компании: Пер. с нем. 1995. С. 44.
9 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europaischen Union. 1997, Apr.
11 Дубровина Т.А., Сухов В.А., Шеремет А.Д. Аудиторская деятельность в страховании. С.174.
12 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рейт-мана.
13 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 10-15.
14 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. С. 92.
О. П. КУЗНЕЦОВА
докторант БГУЭП
ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В последнее время проблемы совершенствования и развития системы местного самоуправления интересуют большинство граждан России, т.к. основная часть жизне-
деятельности населения происходит в различных муниципальных образованиях. Местное самоуправление должно обеспечивать защиту интересов граждан на относи-
тельно небольшой территории: реализовывать многообразные потребности населения в труде, социальных благах, предоставлять медицинские, коммунальные, образовательные услуги, формировать благоприятную среду для малого и среднего бизнеса, для деятельности социальных институтов, обеспечивать охрану общественного порядка, охрану окружающей среды и др.
Органы местного самоуправления наиболее тесно взаимодействуют с населением, именно на них многие россияне возлагают надежды на выход из кризисного состояния и дальнейшее развитие экономики государства в целом. Как показывает зарубежный опыт, а также опыт дореволюционного земства в России, широкое развитие местного самоуправления является эффективным способом решения территориальных проблем и важным инструментом реализации целей региональной и местной политики. Однако становление полноценных институтов местного самоуправления в России осложняется спецификой исторически сложившегося административно-территориального устройства страны.
Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Она осуществляет связь между государством и населением. Основными принципами ее построения являются следующие:
Местное самоуправление - это власть, действующая в рамках строго обозначенных государством законов;
Органы местного самоуправления являются выборными;
Местное самоуправление обладает собственной компетенцией, имеет собственные предметы ведения;
Местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами для реализации своих полномочий.
Основной экономической функцией местного самоуправления является обеспечение воспроизводственного процесса в муниципальном образовании. Для этого в настоящее время необходимо дальнейшее расширение правовых возможностей муниципальных органов власти и укрепление их
материально-финансовой базы, т.к., получив юридическую самостоятельность, муниципальные образования не получили реальных экономических возможностей для ее реализации. Расширение социальных функций местного самоуправления не сопровождалось перераспределением ресурсов в его пользу. Дальнейшее развитие местного самоуправления в стране должно быть связано прежде всего с определением его функций и ответственности, а также экономических ресурсов и инструментов, обеспечивающих их реализацию.
В связи с формированием полноценных органов местного самоуправления, и прежде всего с выделением собственных предметов ведения, возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. Хотя местные органы власти и получили право самостоятельно формировать местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, получать и выдавать кредиты, большинство муниципальных образований остаются дотационными, т.е. полностью зависимыми от вышестоящих уровней власти. Расширение финансовой базы местного самоуправления является серьезной проблемой из-за централизации финансовых ресурсов на федеральном и региональном уровнях, что значительно снижает возможность проведения муниципалитетами самостоятельной социально-экономической политики, направленной на комплексное развитие территории.
При переходе к рыночным отношениям эффективное разграничение функций и властных полномочий между государством и органами местного самоуправления, особенно в сфере финансовой деятельности, является необходимым условием нормального функционирования местных органов власти и обеспечения ими процессов воспроизводства - населения, рабочей силы, капитала, окружающей среды. Комплекс межбюджетных отношений становится важнейшим инструментом содействия эффективному развитию местного самоуправления, создания устойчивых финансовых основ этого развития1.
На федеральном уровне должно осуществляться управление отраслями, имеющи-
ми геополитическое значение для страны, а также регионами, призванными обеспечить эффективное экономическое и социальное развитие. В области финансов - осуществление финансовой политики, распределение и использование финансовых ресурсов для обеспечения национальной безопасности, осуществления международной деятельности, государственного управления, проведения научно-технической и промышленной политики, политики в области культуры, образования, здравоохранения, экологии, а также правовое обеспечение финансового процесса на региональном и местном уровнях и регулирование межбюджетных отношений.
На уровне субъекта Федерации управление должно способствовать конкретизации экономических условий для развития предприятий, находящихся на данной территории, способных при инвестиционной поддержке улучшить социально-экономическое положение, не только свое, но и всего региона. В финансовой сфере функциями субъекта Федерации являются: обеспечение финансовой, денежно-кредитной, налоговой политики региональной администрации; оценка состояния финансовых ресурсов, источников и направлений их использования; повышение эффективности налоговой системы; формирование внебюджетных фондов, выпуск областных ценных бумаг. Особо важным направлением деятельности является финансовая поддержка местного самоуправления.
Местные органы власти призваны обеспечивать комп-лексное социально-экономическое развитие муниципального образования с целью максимального удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования. В сфере финансовой деятельности они выявляют источники финансовых ресурсов и наиболее эффективные пути их использования, осуществляют финансовое планирование в соответствии с концепцией развития данного муниципального образования, выполняют обязательства перед финансовыми институтами2.
При осуществлении органами местного самоуправления собственной финансовой
деятельности бюджет становится важнейшим элементом финансовой системы и инструментом осуществления определенной политики.
Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.
Доходы бюджетов делятся на собственные (закрепленные) и регулирующие. Собственные доходы принадлежат только данному муниципальному образованию и поступают в его бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Их основу составляют местные налоги и сборы, платежи из прибыли предприятий местного подчинения. Регулирующие доходы охватывают всю совокупность денежных средств, аккумулируемых на федеральном и региональном уровнях и передаваемых затем в определенной части нижестоящим бюджетам для регулирования их доходов и расходов.
Местные бюджеты формировались в течение последних десяти лет в ходе реформы местного самоуправления. Понятие «местный бюджет» появилось в 1991 г., а законодательное оформление получило только весной 1993 г. До этого местные органы фактически были низовым звеном вышестоящих государственных структур. С 1993 г. органы местного самоуправления законодательно получили право самостоятельно определять структуру доходной и расходной частей бюджета в пределах планируемых бюджетных доходов: определять направления использования средств бюджета на инвестиции и целевые программы, увеличивать нормы расходов на ЖКХ и затраты на социальную поддержку населения3.
Органы местного самоуправления вправе формировать целевые внебюджетные фонды, которые представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении местных органов власти и имеющих целевое назначение. Создаются они двумя путями: либо выделением из бюджета определенных расходов, либо формированием собственных источников доходов.
Современное положение в области меж-бюджетных отношений характеризуется
высокой концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне, что свидетельствует о доминирующем положении федерального бюджета в ущерб более чем 12 тыс. муниципальных образований. Это противоречит одному из основных принципов создания целостной бюджетной системы, в соответствии с которым каждый ее уровень незаменим и имеет существенное значение в обеспечении государства финансовыми ресурсами. Ведь расходы на среднее образование, содержание ЖКХ, здравоохранение, социальную политику практически полностью финансируются из бюджетов муниципальных образований.
В настоящее время состояние местных бюджетов характеризуется устойчивым дисбалансом собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного самоуправления4.
В условиях хронического отсутствия финансовых средств для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления различными федеральными нормативами, правовыми актами и актами субъектов Федерации помимо собственных полномочий наделяются также «отдельными государственными полномочиями», осуществляемыми от имени, за счет и под контролем государства. Это делегирование является серьезной проблемой для муниципальных органов, т.к. государство, делегируя расходные полномочия нижестоящим бюджетам, часто не передает необходимые для их осуществления финансовые и материальные средства. Более того, происходит путаница в определении расходов, связанных с реализацией собственных и государственных полномочий. Поэтому, по мнению А. Швецова5, необходимо, во-первых, четко разграничить эти полномочия и источники их финансирования; во-вторых, вообще не включать средства, предназначенные для финансирования делегированных полномочий, в бюджет муниципального образования, а перечислять их на казначейский счет муниципалитета.
Атрибутом финансовой самостоятельности местного самоуправления являются собственные доходы местных бюджетов. Уровень собственных доходов должен со-
ставлять не менее 80% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. К собственным доходам местных бюджетов в соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» отнесены не только местные налоги и сборы, но и доли федеральных налогов и налогов субъектов Федерации: налог на прибыль, НДС, акцизы и подоходный налог с физических лиц. Отчисления от них закреплены за местными бюджетами на постоянной основе и составляют большую часть собственных доходов местных бюджетов.
Одной из задач органов местного самоуправления является более активное использование неналоговых механизмов формирования доходной части местного бюджета, а именно формирование ее за счет прибыли, полученной муниципальными предприятиями, доходов от использования муниципальной собственности, от вложения собственных средств в инвестиционные проекты и т.д.
Определяющими в формировании доходной части местных бюджетов являются регулирующие доходы, к которым относятся «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов» (Бюджетный кодекс, ст. 48). К ним относятся: подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на прибыль предприятий, акцизы, причем наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов имеет подоходный налог с физических лиц, а наименьший - поступления от акцизов.
Федеральное законодательство обязало органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение потребностей населения, отнесенных к компетенции местных органов власти, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, на основании которых должны разрабатываться минимальные местные бюджеты. Но необходимо отметить, что закон о минимальных госу-
4 Известия ИГЭА. № 1 (34).
дарственных социальных стандартах, которые должны составлять основу для формирования расходов местных бюджетов, до сих пор еще не принят. В таких условиях наладить нормальный бюджетный процесс очень сложно, т.к. определяющую роль при формировании бюджета муниципального образования часто начинают играть межличностные отношения областных и местных органов власти. В обмен на получение финансовой помощи органы местного самоуправления вынуждены решать вопросы местного значения в соответствии с указаниями региональных органов власти даже тогда, когда это противоречит интересам населения, проживающего на территории муниципального образования. Результатом становится утрата доверия населения к решениям и действиям местной власти, падение ее авторитета.
В настоящее время становится ясно, что необходимо увеличивать доходные источники местного самоуправления. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что местное самоуправление должно иметь как минимум 25% в консолидированном бюджете государства, чтобы эффективно выполнять те обязательства, которые на него возложены. В России же оно имеет не более 20%. Только обладая устойчивой финансовой базой, местное самоуправление может стать действительно эффективным механизмом удовлетворения социальных потребностей населения в части жизнеобеспечения, социального развития, раскрытия духовного и интеллектуального потенциала человека.
Нельзя не отметить значение инвестирования как экономической основы развития муниципального образования. Решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями, возможно сегодня только путем создания благоприятного инвестиционного климата для предприятий, размещенных на их территории, и привлечения внешних инвесторов. Для этого могут использоваться льготы по местным налогам и сборам, отсрочка платежей, снижение арендной платы и платы за землю и т.п. Целесообразно создание городских маркетинговых служб, готовящих информацию
для потенциальных инвесторов, формирование привлекательного «имиджа муниципального образования».
Решающее условие обретения муниципалитетом качества стратегического инвестора - вычленение в местном бюджете специального структурного подразделения - инвестиционного бюджета (бюджета развития) с закреплением за ним специфических, неналоговых по своей сути, источников доходов и специфических же, возвратных, направлений расходов. Инвестиционный бюджет является эффективным инструментом реализации муниципальной антикризисной политики. В настоящее время инвестиционные средства местных бюджетов невелики и используются в основном для жилищно-коммунального и социально-культурного строительства, а также в сельском хозяйстве, легкой промышленности, производстве строительных материалов и торговле. Органы местного самоуправления должны способствовать обеспечению субъектов малого предпринимательства современными технологиями и оборудованием, организации оптовых рынков, ярмарок и выставок6.
Проанализировав основные проблемы создания и развития финансовой базы местного самоуправления, можно сделать несколько выводов, связанных с совершенствованием управления бюджетами муниципальных образований.
Во-первых, местное самоуправление является наиболее приближенной к населению властью, т.к. им решаются основные вопросы жизнеобеспечения граждан, социальноэкономического развития муниципальных образований. Поэтому многие экономисты и политики признают, что местное самоуправление является наиболее простым и надежным способом решения существующих в России проблем. При этом проблема финансового обеспечения является первоочередной при осуществлении местными органами власти своей деятельности.
Очевидной становится необходимость выработки мер, которые позволили бы укрепить финансовые основы местного самоуправления; создания предпосылок к повышению роли местного самоуправле-
ния как публичной власти, способной нести ответственность за обеспечение потребностей населения.
Во-вторых, для реализации конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения необходимо законодательно закрепить механизмы обеспечения устойчивых, стабильных источников пополнения местных бюджетов. Для расширения налогооблагаемой базы и роста собственных доходов прежде всего необходимо формирование благоприятной экономической среды для товаропроизводителей. Также необходимо оставлять в распоряжении местных властей те средства, которые поступают сверх установленных сумм. Далее следует пересмотреть доли регулирующих налогов с тем, чтобы обеспечить полную сбалансированность бюджетных обязательств каждого из уровней управления с источниками финансирования этих обязательств. В целях обеспечения стабильности поступления от регулирующих налогов в местные бюджеты необходимо подвергнуть более детальной регламентации принцип определения нормативов отчислений по регулирующим налогам.
Необходимо отметить, что децентрализация управления предполагает не перенос ответственности с органов государственной власти на органы местного самоуправления, а повышение эффективности реализации тех или иных государственных полномочий. Поэтому при делегировании отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления необходимо обеспечивать их в полном объеме финансовыми и материальными средствами для их осуществления.
В заключение следует подчеркнуть, что для перехода на новый качественный уровень управления необходимы разработка и
внедрение новых технологий управления финансовыми потоками; эти технологии позволили бы обеспечивать баланс интересов федеральных, региональных и местных органов власти в условиях социально-экономического кризиса. Совершенствование и развитие межбюджетных отношений позволило бы местному самоуправлению стать реальным, полноправным субъектом, стратегическим партнером государства, гарантом гражданского общества в России, т.к. сбалансированный на местном уровне управления бюджет служит ключевым фактором обеспечения макроэкономической сбалансированности.
Все перечисленные проблемы требуют скорейшего разрешения, т.к. рациональное решение этих вопросов имеет принципиальное значение не только для стабилизации финансового состояния муниципальных образований, но и для развития институтов местного самоуправления в целом.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Проблемы реформирования межбюд-жетных отношений как основа местного самоуправления: Стеногр. парламент. слушаний. www.yabloko.ru/Themes/SG/ stenog161100.html
2 Любовный В.Я., Пчелинцев О.С., Герц-берг Л.Я. и др. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999. www. мpsf.org/ms/IZD_ TXT/index 7. htm
4 Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. № 8. С. 142-157.
6 Проблемы реформирования межбюджетных отношений...
В процессе становления МСУ важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными и финансовыми средствами. О самоуправлении можно говорить тогда, когда оно обеспечено экономически. Отсутствие экономической основы – одна из основных причин бесправия местных органов власти и низкой эффективности их работы.
Принцип достаточности собственных средств как непременное условие осуществления МСУ подтверждает и опыт зарубежных стран, в которых муниципалитеты имеют собственность, свои источники доходов в виде местных налогов или четко фиксированной доли от общегосударственных налогов. Как показывает опыт, этих источников средств не всегда хватает для покрытия всех местных расходов. Тем не менее, наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления.
Сначала 1990-х годов в РФ были приняты меры по созданию экономической основы местного самоуправления: закреплено право муниципальной собственности, изменилась система формирования местных бюджетов муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующей территории. Был принят ряд важнейших законов, закрепляющих финансово-экономическую основы МСУ в РФ: ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ, ФЗ "О финансовых основах МСУ в РФ" от 25.09.97 № 126-ФЗ.
Определение экономических основ МСУ закреплено в ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" от 28.08.95 3 154-ФЗ. Согласно закону "экономическую основу МСУ составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся государственной собственности и переданное в управление органам МСУ, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования" (ст. 28). Таким образом, экономическая основа местного самоуправления включает:
- А) муниципальную собственность – имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселением, а также другим муниципальным образованием;
- Б) местные финансы – совокупность денежных средств, мобилизуемых для осуществления функций органов местного самоуправления;
- В) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления. В значительной степени это имущество является наследием существовавшей административно-командной экономики.
Экономические основы МСУ представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих отношения, которые связанны с формированием и использованием муниципальной собственности, бюджетов и другой финансов в интересах населения муниципального образования.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 12.08.1995 г. экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Стержнем экономической основы любого уровня власти является бюджет, в данном случае - местный бюджет.
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 10.09.1997 г. определяет основные принципы организации местных финансов и межбюджетных отношений в нашей стране, но и в самом законе эти принципы только обозначены. Так, «принципами формирования и использования местных финансов названы самостоятельность, государственная поддержка и гласность. К принципам межбюджетных отношений отнесены качественно новые бюджетные требования. В том числе взаимная ответственность, единая методология, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсация расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходов и гласности. Но ни в первом, ни во втором определении не раскрываются содержание этих требований, пути их реализации, ответственность за их неисполнение» Сабуров Е., Типенко Н.,Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. // Вопросы экономики. 2000. № 1.. Поэтому муниципальным образованиям и приходиться лишь догадываться, что представляют собой эти принципы или пытаться толковать их по аналогии с другими законами, в которых так же нет механизмов реализации этих требований на муниципальном уровне.
Согласно закону доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов, в которые входят местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.
Что касается местных налогов и сборов, то они должны устанавливаться соответствующими федеральными законами. К категории «других собственных доходов» закон отнес доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, не менее 10% доходов от государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет и т.п.
Кроме этого, федеральные власти закрепили положение в соответствии с которым, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивая при этом минимально необходимую бюджетную обеспеченность муниципального образования, на основе нормативов бюджетной обеспеченности, которые устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Результатом этого, является отсутствие роли муниципалитетов в установлении собственных нормативов бюджетной обеспеченности.
Закон так же закрепляет механизм формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Средства в этом фонде образуются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Распределение этих средств осуществляется в соответствии с фиксированной формулой. Стоит заметить, что сама формула не приведена, а приводятся лишь определенные факторы, которые учитываются при расчете: численность населения муниципального образования, доля детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а так же другие факторы, определяющие особенность каждого региона.
По сравнению с прежними законами РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 г. Бюджетный кодекс определенным образом ограничивает бюджетную самостоятельность муниципальных образований. В соответствии с кодексом бюджетная самостоятельность муниципальных образований выглядит иначе, чем в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором устанавливается право органов местного самоуправления самостоятельно, без всяких ограничений распоряжаться средствами местных бюджетов (п. 2 ст. 36) и в законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», устанавливающем право самостоятельно распоряжаться средствами местных бюджетов.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации, во-первых, появились нормы регламентирующие расходы, совместно финансируемые из бюджетов Российской Федерации, бюджетов ее субъектов и бюджетов муниципальных образований, распределение которых отнесено к ведению Правительства Российской Федерации. Кроме того, в статье 87 кодекса прямо устанавливаются основные расходы местных бюджетов, к которым относятся: содержание органов местного самоуправления, формирование муниципальной собственности и управление ею, организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, обслуживание и погашение муниципального долга и др.
Доходы местных бюджетов, как и прежде, составляются из собственных налоговых доходов местных бюджетов, определяемых налоговым законодательством Российской Федерации, и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам Российской Федерации и субъектам Федерации на срок не менее трех лет. Но из кодекса исчезло правило о том, что уровень закрепленных доходов местного бюджета должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. С одной стороны эта цифра весьма значима, так как придавала определенную стабильность в наполнении бюджета муниципального образования. С другой стороны, это и целесообразно, так как жесткое определение доли закрепленных налогов мешает гибкому подходу к разграничению источников доходов в зависимости от складывающихся экономических условий.
Решение вопросов, связанных с формированием и расходованием бюджетов всех уровней: федерального, регионального и местного, закреплено в общей части Налогового кодекса Российской Федерации. Налоговый кодекс, принятый Государственной Думой 16 июля 1998 года, установил систему налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации. В Российской Федерации устанавливаются федеральные, региональные и местные налоги и сборы. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые настоящим кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с настоящим кодексом, нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Каждому налогу и сбору в Налоговом кодексе посвящен самостоятельный раздел. В свою очередь разделы имеют общую структуру, охватывающую основные элементы налога и сбора. Наиболее важным является содержание п. 5 ст. 12, в соответствии с которым не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные настоящим кодексом и законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в которых установлен достаточно закрытый перечень местных налогов и сборов. Так что налоги не могут устанавливаться органами местного самоуправления. Данное положение находится в противоречии с п. 5 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим право органов муниципальных образований устанавливать местные налоги сборы. Таким образом, федеральная власть жестко ограничила количество взимаемых местными органами власти налогов и сборов. В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.
Налоговый Кодекс Российской Федерации, утвердивший новый перечень местных налогов и сборов, значительно сократил их количество по сравнению с законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.1991 г. По мнению разработчиков Налогового кодекса, упорядочение налогообложения предполагает построение единой налоговой системы, отмену нерациональных налогов и иных обязательных платежей, действие которых неэффективно.
Многие эксперты, придерживаются мнения, согласно которому, с помощью Налогового кодекса «центр» пытается перераспределить в свою пользу фискальные поступления, оставляя себе хорошо собираемые налоги, прежде всего НДС. Регионам и муниципальным образованиям оставляют плохо собираемые, либо совсем не собираемые налоги (подоходный налог, налог на недвижимость).
На практике «отличительной чертой существующего местного налогообложения является огромное количество налоговых платежей, дающих мизерные поступления в бюджет, но требующие значительных организационно-правовых усилий для их оформления и изъятия. Не менее серьезный фактор заключается в парадоксальности и противоречивости законодательства, определяющего систему муниципального налогообложения и порядка установления местных налогов. К ним следует отнести нерациональность отдельных налоговых платежей (сборы с владельцев собак, за парковку и т.п.), отсутствие в большинстве объектов налогообложения (ипподромные и курортные сборы и налоги)» Христенко В.Б. Новый этап реформы межбюджетных отношений. //Финансы 2006. №2..
В результате, все это приводит к тому, что налоговые доходы, являющиеся основой муниципального бюджета, составляют незначительный в общем объеме доходов процент. Так в Ростовской области на 01.01.2006г. доля собственных доходов составили в Азовском районе - 80%, в Сальском районе - 63%, в Таганроге - 61%, в Семикаракорском районе - 49%, в г.Морозовске - 47,8%, в Матвеев-Курганском районе - 46,2%, в Батайске - 46%, в ст.Кагальницкая - 30,5%, в Миллеровском районе - 28%, в Глубокненском районе собственные доходы составляют 26,2% бюджета, в Аксайском районе - 25%. В Каменск-Шахтинском районе цифра еще меньше 23%. Города и районы Ростовской области. Статистический справочник. Ростов-на-Дону. 2005. с.17. Естественно, что оставшуюся долю доходной части бюджета составляют дотации и субвенции от федерального и регионального уровней бюджетов, что во многом определяет финансовую зависимость муниципальных образований от вышестоящих уровней.
Таким образом, в настоящее время, достаточно очевидно, что «финансовая независимость любого муниципального образования достаточна искусственна. Федеральная власть через установленные в законах нормы создала такую систему экономического взаимодействия между уровнями власти, согласно которой доходы забирают вышестоящие уровни, а расходы перекладывают на нижестоящий уровень местного самоуправления» Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма. Вопросы экономики. 2000. № 1. с. 15.. При этом проблема обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, для осуществления своих полномочий, на федеральном уровне не решена, не смотря на множество выпущенных законов и других нормативных документов.
Закон от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был в свою очередь очертить основные принципиальные основы экономической базы местного самоуправления и решить наиболее насущные экономические проблемы муниципальных образований.
Однако, в ходе анализа нового закона можно понять, что закрепленная система финансов в очередной раз не совершенна, кроме этого на нерешенные старые проблемы накладываются значительные новые проблемы.
В соответствии со статьей 49 закона, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а так же имущественные права муниципальных образований. Естественно, что стержневым понятием экономической базы местного самоуправления является муниципальный бюджет.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), который формируется, утверждается, исполняется и контролируется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, определяемом уставом муниципального образования. В целях организации кассового обслуживания местных бюджетов органы местного самоуправления могут либо создать муниципальное казначейство, либо заключить соглашение с органами казначейства федерального или субъекта Российской Федерации.
Поскольку новый закон предусматривает обязательное формирование муниципальных образований на двух уровнях - в поселениях и муниципальных районах, то вводится новое понятие - консолидированный бюджет муниципального района.
В законе значительное внимание уделено прозрачности местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Согласно 52 статье, кроме того, что по проекту местного бюджета и годовому отчету о его исполнении, а так же по проекту планов и программ развития муниципального образования в обязательном порядке проводятся публичные слушания, так же обязательному официальному опубликованию подлежат:
- - проект местного бюджета;
- - решение об утверждении местного бюджета;
- - сведения о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.
В «новых» местных бюджетах в соответствии со статьей 52 раздельно предусматриваются: доходы, направляемые на исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; субвенции на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий (как в доходах, так и расходах).
Необходимо отметить, что последние годы бюджетная централизация неуклонно нарастала (1998г. - 47,7%, в 2002г. - уже 63,2%) при этом более 80% доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, ставки и пропорцию распределения которых определяет Государственная Дума Ошурков А., Сегиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономик и.//Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. М., 2003.С.21. Такая ситуация делала региональные и муниципальные власти незаинтересованными в экономическом развитии территорий.
Предлагаемые в законе изменения потребуют перераспределения доходных источников между федеральным, региональным и местными бюджетами. Объем собственных (налоговых и неналоговых) доходов местных бюджетов, закрепленных на долгосрочной основе, по мнению разработчиков нового закона, должен составить не менее 4,2% ВВП, объем дотаций из региональных бюджетов - 1,4% ВВП, объем субвенций на государственные полномочия - 1,5 % ВВП Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. Выпуск № 3. М., 2003..
Положительным моментом реформы является: то, что в качестве составной части бюджетов поселений, могут быть предусмотрены сметы отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.
Статья 55 закона четко устанавливает перечень собственных доходов муниципальных образований:
средства самообложения граждан;
доходы от местных налогов и сборов;
доходы от региональных налогов и сборов;
доходы от федеральных налогов и сборов;
безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
доходы от использования муниципального имущества;
часть прибыли муниципальных предприятий;
штрафы и другие поступления в соответствии с действующим законодательством.
Первый вид дохода местного бюджета - самообложение граждан -разовые платежи граждан для решения конкретных вопросов местного значения. «Механизм взносов не проработан юридически и не имеет в действующем законодательстве никаких прецедентов. Кроме того, он очень опасен. Если бюджеты районов сформировать из взносов, а представительный орган района из делегатов от поселений, то они автоматически будут занижать финансирование так называемых межмуниципальных полномочий, среди которых есть такие существенные как - содержание школ, больниц, дорог и так далее» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru. На наш взгляд, данный институт взносов в ходе своего становления создаст значительно количество проблем и трудностей.
Относительно установления местных налогов и сборов, закон содержит несколько декларативных статей, достаточно абстрактной формы. Так, в соответствии со статьей 57 перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Таким образом, перечень местных налогов, подлежащих зачислению в муниципальный бюджет, будет, в свою очередь, опять жестко регламентироваться государственными органами власти Федерации и субъектов Российской Федерации, тем самым органы местного самоуправления ограничены в определении собственных налогов, необходимых для полноценного осуществления органами местного самоуправления своих функций, что ставит под сомнение всю эффективность муниципальной политики. Что касается отчислений от региональных и федеральных налогов, то здесь картина та же самая. «В результате, финансовый вопрос, без решения которого немыслима деятельность местного самоуправления по решению основных вопросов жизнедеятельности населения остается нерешенным. Прямым следствием этого, является то, что органы местного самоуправления не могут осуществлять долгосрочное планирование и как следствие ее полноценное и комплексное развитие» Лукичев А. Надо делиться... Надежда на поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Муниципальная власть. 2003. №1. с.54..
Одним из значимых и наиболее проблемных доходов местного бюджета является доход от использования муниципального имущества. Муниципальное имущество - это имущество, необходимое для решения вопросов местного значения и находящиеся в муниципальной собственности, включая муниципальные земли, имущество муниципальных предприятий и учреждений.
Состав муниципального имущества, определяемый в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, может быть изменено только в двух случаях:
- - при приобретении (отчуждении) имущества, находящегося в собственности соответствующего муниципального образования;
- - при изменении перечня вопросов местного значения, установленного федеральным законом.
Кроме этого, муниципальное имущество каждого муниципалитета согласно статье 50 закона должно быть достаточным для нормального и эффективного выполнения органами местной власти своих функций.
Возникает сразу проблема раздела собственности между вновь созданными муниципальными образованиями, как результата разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. В законе так же не оговорено, каким образом будет определяться имущество, действительно необходимое для решения вопросов местного значения. Что будет, если необходимое имущество отсутствует? Следовательно, данный пробел необходимо закрыть путем принятия законов, как на федеральном, так и региональном уровнях.
Следующим источником доходов местных бюджетов являются субвенции на осуществление государственных полномочий органами местной власти. Закон четко определяет, что такие отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления. Государственные полномочия осуществляются органами муниципальной власти района и городского округа, как правило, только за счет субвенций из бюджетов верхнего уровня, при этом будет исключена возможность возникновения не финансируемых мандатов (статья 19 закона).
Согласно п. 2 ст. 53 нового закона «органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения».
При анализе бюджетных расходов не до конца проработанным остается вопрос о минимальной бюджетной обеспеченности.
В соответствии с понятийным аппаратом Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепленном в ст. 6, минимальная бюджетная обеспеченность понимается как минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.
Однако, Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ, часть первая статьи 65 была изложена в новой редакции: «Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности» Ошурков А., Сегиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономики, // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. // Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. Выпуск №3. М., 2003. с.15..
Как видим, новая редакция, в качестве превалирующего базиса формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, закрепляет минимальные государственные социальные стандарты.
Следует отметить, что «указанное изменение вводится в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Однако указанный закон до сих пор отсутствует. Если закон о государственных минимальных стандартах не будет принят, все это приведет к тому, что обеспеченность населения основными потребностями и социальными услугами, будет совершенно разной в зависимости от социально-экономического потенциала территории, и договоренностей муниципалитета с вышестоящими уровнями власти» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru. Но в любом случае, интересы населения не должны страдать от недостатков существующего законодательства.
Таким образом, на сегодняшний день «ключевыми моментами, на которых базируется порядок формирования расходов бюджетов всех уровней, является, помимо единой методологии и нормативов финансовых затрат в расчете на одну услугу, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, под которыми понимаются минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении в расчете на душу населения» Ошурков А., Сергиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономики. // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. // Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. Выпуск №3. М, 2003. с. 16..
К сожалению, как уже говорилось, в настоящее время не сформирована правовая база для установления и применения государственных минимальных социальных стандартов, на основе которой и могут быть разработаны финансовые нормативы.
Достоинством новой редакции закона можно выделить наличие четко прописанного механизма финансового выравнивания муниципалитетов. В результате предложена гибкая, но достаточно четкая схема финансового выравнивания, которая позволит избежать произвола. Она строится на так называемом показателе бюджетной обеспеченности. Стоит отметить, что сделан правильный выбор - в настоящее время единственный реалистичный подход к финансовому выравниванию может быть основан только на показателе бюджетной обеспеченности, а не на социальных стандартах, которые пока нереализуемы. Кроме того, важно, что «в законе предусмотрено двухступенчатое выравнивание - между городскими округами и районами, с одной стороны, и между поселениями внутри района, с другой. Эта норма, однако, заработает только в случае, если доходные источники между каждым из этих уровней будут стабильно разделены, что является достаточно проблемным моментом» Решение № 5 XII Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // www.mfit.obzor.ru. Не стоит забывать, что использование данного механизма, как его еще называют, механизма - «отрицательного трансферта», лишает муниципалитет-донор стимулов к наращиванию налоговой базы и ухудшает инвестиционный климат, все это в свою очередь не способствует экономическому развитию территории и повышению уровня населения.
Ставится под сомнение и наличие определенного негативного механизма, способствующего финансовому вмешательству в дела муниципалитетов со стороны региональной власти. Так, в случае «превышения объема долгов муниципалитета свыше 30% вводится институт «временной финансовой администрации». Однако эту задолженность региональная власть может спровоцировать искусственно и постоянно вмешиваться в дела муниципалитета» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru.
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальные образования могут создавать свои объединения как в субъектах Российской Федерации (советы, союзы, ассоциации), так и общероссийское объединение. В законе четко прописан механизм межмуниципального сотрудничества. Так, например, в Ростовской области, существует 6 муниципальных ассоциаций, которые в свою очередь могут быть благоприятной основой для активного межмуниципального сотрудничества. Азовский район входит в ассоциацию «Юг». Однако, межмуниципальное сотрудничество ограничивается рамками муниципальных районов, что в свою очередь приводит к ограничению межмуниципального сотрудничества в рамках городских и сельских поселений.
В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальные образования вправе создавать: для совместного решения вопросов местного значения - межмуниципальные хозяйственные общества; для совместного осуществления отдельных своих полномочий - некоммерческие организации и фонды. Указанные межмуниципальные объединения могут быть наделены отдельными полномочиями органов местного самоуправления.
В общем, с точки зрения финансовых и экономических механизмов, закон неоднозначный.
Во-первых, закон позволяет мелкими шагами идти к цели, предусмотренной программой правительства по развитию бюджетного федерализма в России, в том числе и формированию фискальной автономии муниципалитетов. Новый закон должен закрепить большую долю установленных регулирующих доходов за муниципалитетами. Но сегодня регулирующие налоги могут меняться каждый год законом о бюджете, что практически исключает финансовую стабильность. Кроме этого, значительные проблемы создает закрепленный в законе механизм установления местных налогов и сборов. Органы местного самоуправления не обладают реальной самостоятельностью по введению и установлению местных налогов и сборов. В целях выравнивания допускается централизация местных налогов (статья 57, 60, 61 закона). Как следствие этого, власти муниципальных образований не могут составлять долгосрочные планы развития территории, в условиях постоянной нестабильности в доходной части муниципалитетов. Это, в первую очередь, препятствует автономии муниципальных образований и стабильному и полноценному их развитию.
Во-вторых, достоинства закона, связанные с развитием системы бюджетного федерализма, могут быть сведены на нет в ходе его реализации. Осуществление мер по сокращению не финансируемых федеральных мандатов будет осложнять тем, что органы местного самоуправления получают право использовать собственные средства для использований государственных полномочий. Если субвенции на исполнение отдельных государственных полномочий не будут выделены, органам местного самоуправления придется исполнять их вплоть до судебного решения (статья 19, 20). До сих пор, практика показывает, что передача государственных полномочий зачастую не обеспечена финансовыми средствами.
В-третьих, межбюджетные отношения ставят во главу угла выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем не только за счет государственных средств, но и за счет бюджетов муниципальных районов. Однако, данные для проведения выравнивания (в частности, для исчисления налогового потенциала поселений) отсутствуют и в ближайшее время не появится. Для изъятия «сверхдоходов» вводятся отрицательные трансферты, но механизмы их реализации затрагивают, в том числе собственные доходы муниципалитетов (местные налоги, закрепленные федеральные или региональные налоги), что делает систему менее прозрачной и формирует антистимулы для экономического развития муниципалитетов.
В-четвертых, поскольку тенденция финансового выравнивания доминируют над тенденцией фискальной автономии, сдерживается конкуренция между муниципальными образованиями и за инвестиции, и за жителей. Кроме того, сдерживается рост мобильности населения, рост мобильности размещения предприятий по территории страны. В результате реализация закона будет в определенной степени «законсервирована» сложившаяся система расселения (создание огромного числа новых рабочих мест работников местного самоуправления в экономически несостоятельных поселениях, в том числе в центрах вновь образованных муниципальных районов, инвестиции в развитие социальной инфраструктуры новых муниципальных районов и т.п.). Экономический потенциал городов лидеров будет использоваться для поддержания этой неэффективной системы расселения.
В-пятых, предполагается и передел собственности - не только между муниципальными образованиями разных типов, но и в целом между местным самоуправлением и государством. Этот передел собственности резко ограничит возможности развития малого и среднего бизнеса, по крайней мере, в течение переходного периода. Кроме этого, возникают уже даже сейчас значительные споры по поводу будущего раздела имущества в регионах.
Будут затронуты интересы инвесторов, в том числе иностранных, непосредственно в муниципальных образованиях. Возможен рост экономического риска в связи с централизацией, снижение инвестиционной привлекательности российской Федерации и отдельных муниципалитетов.
В-шестых, «будет сдерживаться естественная кооперация муниципалитетов по решению вопросов межмуниципального характера (например, развитие инфраструктуры), поскольку предполагается негибкая система жесткого закрепления этих полномочий за определенными территориями (муниципальными районами)» Решение № 5 XII Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // www.mfit.obzor.ru.
Таким образом, в ходе анализа закона всплывают очевидные проблемы, связанные с финансово-экономической основой местного самоуправления. Все вышеперечисленные проблемы в очередной раз подвергают сомнению степень автономии и как следствие эффективности осуществления органами местной власти своих полномочий в условиях отсутствия необходимых финансовых средств.
реформирование самоуправление россия местный
| Учитывается или нет данная публикация в РИНЦ. Некоторые категории публикаций (например, статьи в реферативных, научно-популярных, информационных журналах) могут быть размещены на платформе сайт, но не учитываются в РИНЦ. Также не учитываются статьи в журналах и сборниках, исключенных из РИНЦ за нарушение научной и издательской этики."> Входит в РИНЦ ® : нет | Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в РИНЦ. Сама публикация при этом может и не входить в РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований в РИНЦ ® : 0 |
| Входит или нет данная публикация в ядро РИНЦ. Ядро РИНЦ включает все статьи, опубликованные в журналах, индексируемых в базах данных Web of Science Core Collection, Scopus или Russian Science Citation Index (RSCI)."> Входит в ядро РИНЦ ® : нет | Число цитирований данной публикации из публикаций, входящих в ядро РИНЦ. Сама публикация при этом может не входить в ядро РИНЦ. Для сборников статей и книг, индексируемых в РИНЦ на уровне отдельных глав, указывается суммарное число цитирований всех статей (глав) и сборника (книги) в целом."> Цитирований из ядра РИНЦ ® : 0 |
| Цитируемость, нормализованная по журналу, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной статьей, на среднее число цитирований, полученных статьями такого же типа в этом же журнале, опубликованных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной статьи выше или ниже среднего уровня статей журнала, в котором она опубликована. Рассчитывается, если для журнала в РИНЦ есть полный набор выпусков за данный год. Для статей текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по журналу: | Пятилетний импакт-фактор журнала, в котором была опубликована статья, за 2018 год."> Импакт-фактор журнала в РИНЦ: |
| Цитируемость, нормализованная по тематическому направлению, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной публикацией, на среднее число цитирований, полученных публикациями такого же типа этого же тематического направления, изданных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной публикации выше или ниже среднего уровня других публикаций в этой же области науки. Для публикаций текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по направлению: |
